摘要:从社会秩序规则来源上看，基层社会治理体系具有政社互嵌的结构特征，由三方面构成:一是党政系统，由党的组织系统和政府行政系统构成，这是主导基层社会治理的权力系统;二是派生系统，由党政权力系统派生的治理主体，发挥党政权力辅助力量的功能和作用;三是辅助系统，即政府治理与民治相结合、以民治辅助政府治理的组织形式，是政府向社会的延伸。在当前基层社会空间发生变化的情况下，要求基层公共性社会关系建立在个体权利和社会权利的基础上，并以有组织的利益凝聚机制和民意表达机制，参与到社会治理当中。
关键词:基层治理;政社互动;公共性社会关系
在基层社会治理研究中存在两种取向，一个取向是从“加强基层政权建设”的视角来审视社会治理模式和基层组织控制形式，主要的认知取向是以现行管理体系对体制外出现的政治空间和社会空间进行“组织介入”，以把新的社会力量纳入体制中;在这种研究取向中，个体权利和社会权利的正当性须符合和放置在政治逻辑论证中。另一种取向是站在基层社会的视角，从制度分析入手。本文将从制度与社会秩序规则入手，分析基层治理的政社互嵌性权力系统，并且通过阐明基层公共性社会关系性质的变化，辨识构成基层社会治理的合法性资源和制度化力量，进而对基层社会治理的规则或规范体系进行结构分析。从治理体系现代化的维度来看，在当前基层政治空间和社会空间已经发生变化的情况下，建构和谐的基层社会权力结构，关键是要促成基层政府把公共性社会关系的现代建构作为一项重要任务。因为，基于社会公正维护机制上的社会利益组织化，是基层治理现代转型的规范性含义。
一、政府与社会:不同的视角与叙述方式
基层社会治理研究一直存在两个立场:一个是将基层社会组织形式视为国家权力的功能实现部分，所谓基层治理就是将基层社会纳入国家体系当中，这是从政府的立场看问题;另一个是注重公共性社会关系性质的变化，关注个体权利和社会权利的实现并以此来观察基层政权建设的公共性含义，这是从社会的立场看问题。研究立场不同，分析视角也不同。前者一般认为，贯穿于现代国家政权建设的内涵就是国家权力渗入经济社会生活的方方面面，有学者认为，国家权力造成的“社区国家化”，可以解释为传统国家与现代民族国家的本质区别，如萧凤霞(Helen Siu)通过对镇、乡、村的个案研究，发现传统时代的社区具有较大的自主性，国家利用地方精英分子控制民间社会与社区生活，而20世纪以来国家行政权力不断地向下延伸，使社区“细胞化”，造成社区国家化的倾向，这通常被视为国家政治现代化的标志。后者一般是从“草根阶层”的视角来审视社会权力与国家权力的互动关系，核心的问题集中在平等公民权学的实现上，比如社会自治和社会组织发展如何体现现代民主社会治理的本质要求和发展趋向。报在传统中国的帝制时期，基层政权为专制皇权服务，代表基层政权的是县衙及其派生群体和职役性雇佣群体，比如胥吏群体及遍布于基层的各种控制性组织形式。前者是构成传统中国基层社会秩序体系的一支重要政治力量，属于直接与民众打交道的官制授权系统的权力形式，掌握着基层社会的实质性权力;后者是官治与民治相互嵌入的、以民治辅助官治的基层组织形式。在近代民族国家建构的进程中，基层政权被赋予了为国家政权现代化服务的功能和地位，旧的地方权威逐渐被新的国家代理人取代，并且基层政权的治理能力因国家权力范围扩张和下移而获得制度化或“正规化”(如乡镇行政机构的设置)的支持，从而得到了进一步的强化。有许多学者认为，帝制时期是皇权不下县、县下是乡绅自治形态，而近代以来的国家政权建设改变了“皇权不下县”的权力结构，是现代国家官僚体制正规化和合理化的必然趋势。这其实只是看到表面;实质上，传统中国的国家权力(皇权)从来就没有离开过基层社会，八宗族或乡绅自治不能概括基层社会图式，它甚至是一个例外，“皇权不下县”并非是历史的真实情况;而近现代以来，国家权力表现为大规模的下移，部分原因是传统基层社会秩序的瓦解，比如胥吏群体的擅权和腐败、乡绅阶层的没落以及基层控制组织的瓦解，而新的国家权力需要重新集中和强化;部分原因是国家现代化需要提升社会动员能力以及从乡村社会汲取更多的资源。所以，基层政权建设的现代化含义，表明的只是基层秩序的权威再造和重塑政权代理人的变化。
从基层社会变迁上看，观察近现代以来的国家政权建设，重点在于:一是国家权力的性质是否发生了改变，二是基层公共性社会关系性质是否发生了变化。从近代中国历史发展来看，“基层政权建设”紧要的问题并非要明确民众权利以及与国家的权利关系，即建构基层现代公共性社会关系，而是国家主义主导的现代化过程。孔飞力认为，始于近代以来的民族国家建构和现代化，最终无不以加强中央集权体制为目的，在这一过程中出现的有关地方自治的设想并不是带有根本性质的改变，更不是革命，它的目标指向是“一个更具有活力、也更为强大的中央集权国家”，为此诉求的是一个中央集权体制下吏治清明的基层社会秩序。从历史连续性的角度看，中国基层社会公共秩序的建构不是建立在自下而上的、以习惯、习俗、惯例、自治周权为基础的公共性社会关系上，而主要是建立在自上而下的组织权威的基础上。不过，现代治理与传统治理具有本质不同，现代国家具有自己的政治特性、利益分殊的社政会结构、基于规则和契约上的市场秩序、组织化的现代社会联系方式等。从国家政权建设上看，政权的现代化是一个“基层政权建设”和基层社会“去自治化”(相对于传统自治秩序如乡嵌绅自治而言)的过程，与帝制时期建立在皇权、绅权、族权浑一的基层秩序不同，现代基层社会结构秩序的变化是与现代国家政治动员和社会控制能力的扩张联系在一起，基层政权建设的成功与体现在自上而下的权威和社会集中上。有学者因此认为，在基层政权组织的功能性权力配置基和治理原则上，“在实质性的管辖权方面，基本的权力格局还是旧的，统一的行动规则——法律和税制体系并没有确立，农民仍然处于分割化政治单位的统治中”。在这一原则和功能约束下，基层政权承担着基层社会管理和经济建设的基本任务，其中一个重要的经济功能是把基层社会公共资源由下向上集中，以完成国家现代化的目标要求，国家与社会的一体化或强大的社会动员能力是达成目标的必要的条件，基层行政权力于是扩大到基层经济和社会的所有公共领域之中。
从这一角度来看，我们不能简单地从国家或者社会的单一立场来认识基层社会秩序及其变迁。从历史传统来看，官治与民治从来都不是两个分属的权力空间，而是浑融一体形成的秩序形态。从建制上看，当前中国基层公共性社会关系的建构首先针对的是一个基层政权公共性问题，它集中体现在集权与分权的矛盾、压力型体制、“政权经营者”、晋升锦标赛治理模式和行政发包制，政府制度变化等结构性问题上。从社会的角度看，建构基层政权的公共性，所针对的内涵应该是基层政权主要为公众服务、为公民利益而存在，这是基层政权建设现代转型的要义。
二、政社互嵌性的社会权力体系
从本文所讨论问题的性质上讲，以官治或以民治为中心的叙述方式限制了我们对传统基层社会秩序性质的理解和研究的深化，(进而)影响到我们理解和解释当今中国基层社会秩序的规则结构和体系意义。因为，不管是站在官治的立场上还是民治的立场上，都不能够完整地呈现基层社会治理的复杂形态，尤其不能够系统地呈现基层社会体系的政社共治的结构特性及其社会政治含义。
历史上看，传统中国基层社会既非皇权之下、之外的自治社会，亦非自上而下“单轨政治”权力支配关系下的吏民社会。从中国社会性质上看，社会与国家具有互嵌性特质，即国家秩序规范与民间(基层)社会秩序规范具有浑融和互渗的复杂关系。所以，(民间)社会既不是只受国家支配的非自立存在，也不是自立于国家之外的自我完善的秩序空间，而是通过共同秩序观念而与国家体制连接起来的连续体，表现于制度，则是一种援礼入法、融法于俗、浑然无外、包罗万象的礼法秩序。研究表明，帝制时期的所谓“基层社会的自治化”，只是皇权在集权弱化和乡族势力增强下出现的一种间接统治形式，换句话说，在皇权统治能力足够强大的条件下，对基层社会治理便会恢复到一种直接统治形式。从合法性资源和制度形式上看，遍布于传统基层社会的是错综复杂的正式结构或非正式结构、制度化形式与非制度化形式——被赋予的功能包括行政、司法、赋役、教化等，比如县衙的官僚群体、代理群体和雇佣群体——胥吏阶层、三老等乡官或里甲、保甲等带有职役性质的基层组织形式、乡绅阶层、宗族势力，等等。其中引人关注的所谓“乡绅自治”一直被被认为是真实存在的“社会自治空间”，这种看法很可能是对历史的误读，性质上它只是皇权在基层社会进行间接统治的一种形式。概括地讲，传统中国基层社会秩序是由皇权主导的县衙及其派生系统和职役性基层组织以及地方权威(乡绅或宗族)势力共同分享的权威治理体系，在此基础上，形成了一种既非官治亦非民治的互嵌性权力结构形式。
近现代以来国家政权建设改变了传统基层社会原有的秩序整合规则，重新组织化了基层社会秩序，但这是自上而下的国家权力改造社会的结果，并且也不是基层社会公共性社会关系性质的改变，后一点是传统基层社会治理向现代转型的关键所在，因为“在社会成员中确立公民(身份)、公共关系(公民之关联、公民与公共组织之关联)以及公共规则，是公共政权建设的重要任务。它是现代社会关系的一种形式，也是宪政关系形成的基本结构条件”。从近代中国历史发展来看，国家政权建设的最大特征就是不断地加强财税汲取和社会控制及动员能力，在这一过程中，传统的基层社会秩序基础虽已发生改变，但新的基层社会秩序却没有取代过去的传统社会权力庇护关系代之以现代公共关系，也就是说，传统的基层社会治理逻辑没有发生实质性的改变，它仍然建立在国家政治权力和行政权力的支配关系之上。
1949年之后出现的单位制和人民公社体制本质上是国家支配社会的现代形式，从传统国家治理逻辑上看，出现这样的社会组织化运动并不是一个例外，城市实行单位制与街居制，乡村实行人民公社制度，从而把整个社会纳入国家支配体系当中。“社会成员不仅有了所属的‘组织’，能够工作并得到报酬，更重要的是，他们和公共制度的结构性关系建立:个体在新的公共体制中获得位置，成为其中的成员。这等于个体获得相应的公共资格，社会成员和国家正式制度之间的联系也就此发生。”就单位制来说，“国家将强制性的行政权力和交换性的财产权力集于一身，通过对单位组织的资源分配和权力授予，拥有了直接控制单位组织的权力，并使单位组织依附于国家”。社会秩序完全依赖国家控制的强度和力度，社会结构分化程度低，社会的各个子系统缺乏独立运作的外部环境和内在条件。就人民公社体制来说，公社经由村社组织──民兵、党支部、大队、小队、农会、妇联、共青团等各种正式的和非正式的关系联系起来。这些组织均非村庄内部自发形成，而是由国家嵌入的，以保证对村庄的控制，在国家和社会之间缺少明晰的组织边界。与旧体制比较，新体制推行的是更为彻底的官治化和去自治化。在这个意义上，我们能够把基层社会秩序反过来解释为一种权威秩序统合的“吏民社会”——社会特征是干部(管理者)与群众(被管理者)的关系，就是说，之前具有自治特征的传统民间社团组织以及其他基于血缘、亲缘、乡缘和地缘基础上形成的初级社会组织，无一例外地被国家的力量所窒息，国家权力通过对整个社会经济生活的统辖，实现了对乡村社会政治及其他一切领域的控制，政社互嵌并合为一体，社会空间被大大地压缩并与国家一体化，这极大地强化了国家的社会动员能力。
改革开放以后，基层社会秩序再次进入一个围绕政治权威重建秩序的过程。第一，国家改变了对基层社会的管理和控制方式，从政社合一体制到政社分离体制，体制性权力从村社收缩至乡镇一级，国家与基层社会的关系发生了结构性变化。第二，乡村社会组织形式发生了改变，之前是国家与社会高度一体化的人民公社组织形式，改变为村民自治组织形式。后者是与集体土地产权相连的成员身份共同体，其自治更多的是体现在经济意义上。第三，国家权力的退出和村组制度性权力的弱化。虽然农村的传统势力比如家族势力有所抬头，但从全国看，这种情况还不至于对基层社会秩序产生实质性的影响。与之前高度组织化的社会不同，现在的基层社会治理是一个国家直接面对个体民众的干群结构关系。
改革开放以后基层社会组织形式重构的秩序特征主要表现在:一方面，在国家正式权力的运作过程中，引入了基层社会规则或地方性知识，展现了国家与农民关系的实践形态;另一方面，国家权力将村民自治组织作为控制和影响基层社会秩序的新的组织形式，是国家权力对基层社会重新“行政化”即官治化，后者成为乡镇基层政权对基层社会控制和动员的组织形式。概言之，国家权力对基层社会改变了过去的控制和动员方式，从由国家力量构建起来的基层社会秩序结构转变为以国家的规范性权力为主与以乡村社会的(村民自治)非规范性权力以及基层社会规范为辅的秩序形态和组织形式。
从当今基层的合法性资源和制度力量上看，基层社会秩序确立在由党政系统、派生系统和辅助系统所构成的治理体系上:第一，党政系统。由两个权力系统即党的组织系统和国家的行政系统构成，前者代表政治权力，后者代表行政权力。党政统合体系的治理意义在于:执政党通过政党组织系统将其政治意图贯彻于各级行政治理体系当中，将党的实质性领导这一原则嵌入政府治理模式之中。党政统合体系之精髓所在:这种制度的基本特征就在于政治控制成为完整行政机器的一部分，有两层含义:一是社会整合在行政体系中达成;一是政治博弈进入行政体系当中。第二，派生系统。由党、政体系派生的系统，由外围组织和企事业单位及社团组织构成，这些主体与基层政府不是上下级行政隶属关系，它们负责某一个社会领域的事务，与基层政府构成既竞争又合作的复杂关系。这些治理主体包括党政系统的“外围组织”如工、青、妇、企事业单位(包括辖区外的)。挂靠行政部门的社团组织也在其中，但这类社团组织基本上不是具有独立性、自主性的社会组织，类似于“封闭性自治组织”(close corporation)，亦即依附于权威授权的社会自治组织。构成派生系统的治理主体主要起到宣传政策、处理诸如福利、卫生等社会事务，发挥政府助手的作用。第三，辅助系统。辅助系统是官治与民治相结合、以民治辅助官治的组织形式。
辅助系统主要由三个部分构成:一个是基层群众自治组织。如前所述，基层群众自治组织是国家权力控制和影响基层社会秩序的新的组织形式，换言之，它从来不是一个社会自治组织。与派生系统的依附性社团组织所不同的是，它只是一个与土地制度联系在一起的身份共同体而已。这个群体由村支书、村主任以及村会计即三职干部及其他两委干部组成。二是公安机构辅助力量，由辅警群体组成。辅警的前身是一直存在于基层社会的“联防队”或民兵组织。改革开放以后尤其是进入21世纪以来，因基层社会的利益分化、社会流动的扩大化、职业群体的多元化等，基层在编警务力量难以应对，因此，雇佣人员——“辅警”成为重要的补充力量，即在城乡社区管理中存在的一个非常庞大的雇佣群体即辅警队伍，通过向社会招聘方式组成，主要满足于维护基层社会秩序稳定的需求。三是雇佣群体，即完全依靠市场化机制构建起来的雇佣群体，他们居于国家与社会的交汇点上，承载着行政机构分配下来的任务。这是应对基层政府公共性缺失的做法，即改革开放以来基层政府追求经济发展的公司化取向，致使其不能或无视履行其公共责任，导致基层社会矛盾和社会冲突不断积累和激化，所以，加强政府的公共性建设，为基层社会提供公共产品供给与公共服务，通过市场购买服务的方式比如“公益创投”“三社联动”等形式培植起来的雇佣群体，后者围绕政府的公共资源而繁殖、生长。
与党政系统及其派生系统不同，辅助系统实质上是国家体制之外“民”的部分，为了防范这个群体擅权和腐败——这与历史上的胥吏阶层及其他职役性基层组织的种种失序行为极为类似，对辅助系统的约束主要应用于如下方面:一是党组织系统的约束。即来自将党的纪检系统将党纪约束延伸和落实到村级党支部上，常态的工作有党的组织部门贯彻。二是国家行政监察条例对社会领域的覆盖，即对辅助系统的约束适用行政体系的所有约束规则，比如《国家防止职务犯罪条例》的覆盖，国务院办公厅新近印发并实施的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，等等，这种做法是将党政系统的纪律条例和法律条例适用于所有社会组织和社会成员身上。三是经费保障，将辅助系统的经费纳入政府财政体制。具体涉及三个群体:(1)村(居)干部群体。自人民公社体制废止之后，基层群众自治组织的村居委会干部一直由政府财政付给“报酬”，反映在政府财政支出的“城乡社区支出”的编列中，因为这个“基层干部”群体连接政府与基层民众，起到乡村公共资源分配和社会秩序维护的功能和作用，是政府倚重的辅助治理力量。(2)辅警群体。警务辅助人员的工资福利、装备保障、社会保险以及日常管理等所需经费，由各级财政部门按照财政体制予以全额保障，其规模是警务人员的一到两倍甚至更多。在新时期政府社会动员能力不断弱化的背景下，维持社会稳定成为基层政府治理的头等要务，致使警务雇佣群体的规模呈现不断扩大趋势。(3)雇佣群体，即政府通过购买服务的方式扶持起来的社会组织。这方面的资源投入亦在“其他城乡社区支出”的范围之内。这些社会组织是围绕着政府生长起来的，是被组织而不是自组织，不是民间的，即不是社会的一部分，而是政府的延伸。
由政社互嵌结构支撑的基层社会治理体系，具有如下政治和行政特性:首先，党政双重权威体制的治理逻辑与基于标准的(韦伯)科层制官僚群体的治理规则，形似但质不同，前者具有政治嵌入于行政的体制特性，即官僚群体是一个负有“政治使命”的特殊群体;后者本身具有“合理性”(rationality)或“合法性”(legitimacy)特性。前者的特性赋予基层社会治理以政治特征和政治治理的性质。其次，党政系统外围组织及企事业单位，乃是政治治理的延伸部分，它掌握着基层社会绝大部分垄断性经济资源和社会资源，具有权力派生的特征，实质上是党政权力的代理部分，这由国家治理体制特性所决定，既是被纳入治理体系中的对象又是实现有效治理的组织形式。再次，辅助系统起到连接政府与社会、政府与市场的中介组织形式，包括基层群众自治组织、官办或半官半民的社会组织包括市场组织，以及政府强力部门的力量补充——辅警力量。辅助系统是政府管理和控制基层社会的“腿”——以民治辅助官治的组织形式。最后，也是最本质的区别是，政社权力互嵌结构的基层治理是一种政治治理而不是一种政府治理、社会治理或市场治理;或者说，所谓的社会治理、市场治理，是政治(政府)治理的补充形式。
由上述三个治理系统支持的基层社会秩序体系，由政治动员型体制和行政压力型体制的特性，形成比较完整的权威秩序整合体系。有这样几个特征:第一，政府权威的核心地位。建构在自上而下的政治与行政授权关系之上，基层政府是国家政权代理人，是基层社会权威性资源与配置性资源的中心。第二，代理治理模式。典型运作形式是自上而下的行政任务下派方式，比如上下级政府之间签订的“行政目标管理责任书”，这使它与韦伯式的基于正式制定的规则和法令的信赖基础上的官僚组织区别开来，前者造成大量的“非正式”制度和“变通”实践成为基层政府治理行为中的“均衡”常态，与此互为表里，代理治理的运作逻辑造成基于不同的控制权基础上的多重权威中心治理结构。第三，基层社会原子化(atomized)。集权化与行政化的后果是社会自主支配空间日益萎缩，社会自组织的缺位，使社会分歧和冲突加剧并外溢，政府与公民之间缺乏整合机制，沟通管道不顺畅，社会矛盾不断积累起来，分歧和冲突成为社会生活的常态。要之，基层社会的政社互嵌权力体系就确立在正式制度与非正式制度并存、象征性权力与实质性权力互相转化的结构形式上。
三、社会建构与公共性社会关系变化
从历史和现实发展来看，从帝制时代到今天的基层社会秩序，既不是一个政治集权加上官僚群体包办的秩序，也不是一个建立在社会自治结构上的多元社会力量参与治理形成的秩序，而是一种由政社互嵌性权力系统支持的秩序形态，它实质上是一种政治治理，即以政治系统控制行政系统并以行政权力来贯彻政治意志，从而建构起社会的权力支配和庇护关系。现代治理与传统治理比较，虽有政治控制和行政执行力的强弱之分，但无本质不同。当今的基层社会秩序结构具有传统中国基层治理结构的许多特征:自上而下的层级集权治理体系，官治与民治的互嵌式组织结构特性，以及基层社会的非组织化形态。换言之，以民治或社会自治作为基础的现代公共性社会关系并没有完整地建立起来，基层治理也没有完整地建立在个人权利与社权利的基础上，社会公正的维护机制主要还是建立在国家权力的基础上。
传统上，社会之于皇权而言，只是其民间的一部分，换言之，用现代国家与社会的分析性八概念来比较，民间社会与专制皇权，既非二元关系，亦非对立关系，并且两者对应的现代概念社会与国家的内涵也不同，比如民间的社会组织既代表其成员的利益，同时也多少扮演着官府代理人的角色，协助政府完成其职责。与之相应，在解决纠纷和处理其他地方事务方面，政府对当地社会组织通常也倚赖甚深。地方精英比如士绅虽然可以说是“民”的一部分，但他们中间的许多人或者有任官的经历，或者具备任官的资格，与职官同属一个社会阶层。也就是说，只是在这样的一个国家与社会关系概念的意义上，官僚权力才能够深深地扎根于民间社会，一方面由于社会的同质性及其与国家的同构性使然，另一方面不能容许有组织地去主张不同的社会利益以及任何结党的努力。但官是官，民是民，它由更复杂的政治伦理规范约束，比如家—国—天下的关系、公—私的界线、官—民的区分，这是一个彼此渗透、可以互相转换的复杂价值体系，它形成并建立在官民互嵌的基层社会结构上。
在近现代，上述观念体系完成了一次转变，实际上是一种关于国家统治的新论述，在这次观念的转变中，针对基层吏治腐败和社会衰败，社会自治被赋予了基层社会治理现代转型的意义。这种转变的驱动力和想象力主要是来自西方制度文化和价值体系的冲击或参照效应。如梁启超援“西法”为参照，提出“复古意，秉西法，重乡权”以及设立地方议会，以地方之人治其地之事，实行“地方自治政体”改革，但他最终将自治的原义——自我治理(self-rule)、自我统治(self-government)，转变为自我限制(self-mastery)、自我克制(self-control)，亦即将政治意义上的个人自治，本土化地解读为伦理上的个人自治(自制)这个自治含义与外来观念的“自治”一词，本质上不同，即不是现代国家建构意义上的自治涵义。诸如此类的社会改造观念及其付诸于政治实践的结果，无不最终回到加强中央集权体制上来，造就了以国家主义新论述取代皇权观念的现代政治价值体系，而现代社会自治观念不在、也不可能存在于这个价值体系当中。改革开放以来，关于基层公共性社会关系性质的讨论和论述成为社会改革的主题，这主要是由于之前全能主义治理模式的调整和之后由于经济社会关系结构的变化和制度化关系的变化。事实上，这些变化应该能够为新的基层社会秩序体系建构提供变革的前提和条件。第一，社会组织结构发生了变化。一是单位社会的利益组织化架构，转型进入公共社会的利益组织化架构。例如，在某些经济领域和行业中，国家或全民所有的经济组织已经变成一个结很小的部分，取而代之的是私营的、合资的或股份制的经济组织形式，进入市场组织的人不断增长，还在单位利益结构当中的人在不断地减少。二是乡村社会组织结构也发生了重大基改变。实行基层群众自治，旧的利益组织化架构废止，代之以新的利益组织化架构即村民自治层组织。但村民自治组织实质上是基层政府权力的一个功能性部分;并且，一个与集体土地产权社相关联的行政村村民的“成员身份自治”共同体，不可能将基层所有民众甚至包括村民的利益治纳入权利分配的体系当中。第二，社会联系方式发生了变化。一方面，过去联结人们权利、责任、义务这些因素的纽带，比如单位、村庄、家庭、宗族等，正在发生一个从“身份到契约”关系的变化。在社会关系领域，与过去不同的是，人际关系的契约化，成为现代生活中各种社会关系的基本形式。另一方面，基于自由合意所产生的契约关系基础上形成的共同体逐渐发展起来，比如各种社团组织，如社会中的互助团体、市场中的商会、行业协会组织，等等。构成社会基本联系的是充满选择和变易的契约关系，也就是说，结社关系组织化，成为现代经济生活必不可少的条件。第三、国家与社会关系发生了变化。改革开放以来，社会领域出现了新的组织形式，有了实质性的自主空间，产生了体制外整合或协调个体与个体、个体与国家关系的社团或协会。国家允许某些类型的社会组织存在，在一定程度上让公民享有结社自由;同时，国家也有意利用各种社会组织来提供公共产品和公共服务，比如采取社区公共产品供给和公共服务的市场化做法，使社会组织发挥辅助治理的作用。
上述社会关系领域的变化，使社会组织的发展有了体制外的成长空间，为国家与社会之间的结构性安排以及这种安排的制度化提供了基础条件。上述体制结构性因素的变化表明，相对独立于国家的私人领域(以市场为核心的经济领域)和公共领域(社会文化生活领域)，开始主张自身存在的权利和组织形式。经济社会基础发生了重大变化，社会关系领域必然也会发生变化，并且，社会结构变化和制度化关系的变化最终会影响到基层社会治理结构体系的变化。第一，基层权威治理结构的变化。有学者认为，改革开放以后，基层政府治理的目标是追求自身政治利益最大化而非公共利益最大化，不仅如此，市场化改革增强了政府的财政能力和经济权力，强化了政府对基层社会的控制能力，使其政治与行政管控职能得到了进一步的加强和强化。与过去的全能主义治理不同，现在的治理体制可称为“反应性理政”，其特点是学“执政模式不固定，根据社会变迁做出反应，在稳固执政权的考量下，不断适应社会的需要调整自身。当社会变动，比如社会结构发生变化、或者社会价值观发生变化的时候，根据新的需要进行适应性的调整改变自己和其他社会成分的关系”。但从根本上讲，基层权威治理需要完成一种面向公共组织的性质转变，使自己成为提供公共产品、管理公共财务、为公共社会服务的组织。这样一个角色及其与公民制度化关系代表的公共性权利原则，是基层社会治理现代化转型的应有之义。第二，基层社会治理结构的变化。市场化改革带来了有利于社会发育的元素，基层社会有了自治空间、自治能力和自治的社会基础和条件。社会自治是基层治理的现代形态，与传统治学形态不同，现代社会是一个利益和价值多元化的社会，权威的社会来源不同，治理的结构形态也不同，此其一。利益组织化是社会变迁必然面对的问题，并且这个问题与社会秩序直接相关，资源与权利的分配需要制度整合和社会整合。社会自治和自由结社形成的社会组织，可以有效地解决纷争，促进社会内聚、共识及合作的发展，增强制度公平吸纳外部社会力量的能力，实现社会利益组织化，此其二。概言之，社会形成独立的、自治的结构性领域，需要社会组织参与并形成多元自治秩序，由社会组织提供规则，通过自主选择、自主组织和集体行动来治理公共事务。第三，新兴市场领域带来的变化。市场产生自发秩序，人们的日常经济生活一旦在市场领域展开，那么，在自由合意基础上产生的社会契约关系会成为普遍遵行的社会规范或规则体系。在市场化社会中，社会共同体的联系内生于市场经济的平等自治的契约性关系，行业协会、商会等组织成为市场治理的主体，是市场秩序不可或缺的组成部分。市场领域的自治成为基层社会治理新秩序形成的一个基础和必要条件。市场化改革改变了社会结构形态，从开始的个体经济行动者到后来的公司、企业，新的社会力量不断壮大，社会多元化、利益多元化、价值多元化等对原有社会治理方式带来了改变的契机和条件，一方面要考虑这些体制外的社会力量如何被体制吸纳;另一方面要考虑财产权以及政治权利和社会权利如何得到制度化保障。
四、结语
传统中国在家与国的构造原则上具有共同性，这种共同性一方面使它与西方的“国家”“社会”区别开来，另一方面则影响着中国基层社会治理的现代转型。近代以来发生的社会革命和社会改造运动并不是(至少客观上不是)要按照西方的国家与社会关系原则来改造中国的基层公共性社会关系，而是要革除基层吏治积弊如胥吏擅权和基层腐败，建立一个吏治清明的社会秩序，以为国家的现代化建设服务。也就是说，从封建社会的官民互嵌权力体系转变为现代国家的政社互嵌权力体系，所完成的并非是西方现代公共性社会关系的建构，而是要把基层社会秩序纳入到现代国家的政治逻辑中。从这一角度出发，才能把握中国基层社会秩序的历史连续性和公共性社会关系性质的变化，才能理解基层社会的政社互嵌性权力体系所具有的历史特征和现实治理意义。
从政社互嵌的结构上看，基层社会治理体系建立在国家权力基础上，它由党政权力体系主周导，辅之以派生系统、辅助系统，构成一个(试图)覆盖基层社会所有领域的秩序网络。然而，智这个由国家设计的“组织秩序”无法完全适应经济分化和社会多元化的现实，因为后者的发展政趋向是多中心主体参与的自治秩序，它要求建立在个人权利和社会权利的基础之上。基层经济社会基础的分化和变化，导致社会权力的分散，从而要求国家主导的单中心权威治理结构进嵌行改变。在基层社会权力分化和分散的同时不损害秩序，关键是要进行适应性转型并建构起结基层秩序权威的社会性来源。这关系到基层治理的公共性和社会重构，关系到社会利益组织构化，归根结底关系到地方社会共同体和基层社会合法性秩序建立在什么样的规范或规则之上。基建构多元主体参与的基层社会治理体系，首先是政府要调整其权威角色、性质及其与被治层理者的关系。基层治理需要来自其他系统如社会、经济和文化等层面的支持，在这里，社会自治是基层公共治理结构的基础部分。建立基层治理的多元主体结构，一方面要明确和限定政治府的职能，依此来不断调整政府与社会组织和团体的关系;另一方面，社会自治组织要受法律、理法规以及社会规范体系的限制和约束。其次，社会自己要管理好自己。基层社会自治是社成员通过社群的集合体共同行使自治权利即“自己统治自己”的社会治理形式。社会自治体现了公共领域的重要意义。一方面，公共领域在公共生活中扮演重要角色，形成了多元社会权利对政府权力的制衡，能够遏制公共权力的专断倾向;另一方面，公共领域由介于国家与个人之间的中介组织——社会自治组织和团体——所组成，公共领域以及具有非营利性、民间性、志愿性和自治性的社会组织在应对“市场失灵”和“政府失灵”方面能够发挥积极作用。再次，市场主体参与治理。市场自组织是形成市场秩序的基本因素，一方面，市场主体形成联合以约束成员和规范市场行为，在政府与市场主体之间起到沟通和协调作用，一方面可以防止政府的不当干预行为;另一方面也可以约束其成员损害市场秩序和社会秩序的行为。
因此，这是一个社会重构的问题。这里的社会是指一个国家或政治共同体内的一种介于国家和个人之间的领域，它由相对独立而存在的各种各样的组织和团体所构成，这些组织和团体包括家庭组织、宗教团体、工会、商会、学会、学校团体、社区和村社组织、各种娱乐组织和俱乐部、各种联合会和互助协会等，这是在国家权力体系之外自发形成的一种自治社会，以其独立性和制度化为特点，它按照不同的组织方式和行为规范将单个的个人组织在不同的“次级社会共同体”中。哈贝马斯认为，构成社会核心的是一些非政府的、非经济的联系和自愿联合，它们使公共领域的交往结构扎根于生活世界中，组成公共领域的是那些或多或少自发地出现的社团、组织和运动，它们对私人生活领域中形成共鸣的那些问题加以感受、选择、浓缩，经过放大之后进入公共领域。基层社会的自治与自律需要将社会作为自组织的、独立自主和自治的主体，即社会主体。社会结构是社会主体性的基础，社会组织是社会主体性的载体，而社会制度则是社会主体性的保障，其目标是形成有限的政府、有边界的市场与自组织的社会三者之间良性互动基础上的多元治理模式。这样的社会是由各种社会组织所构成，并以有组织的联合方式——利益凝聚机制和民意表达机制，参与到社会治理当中。
参考文献：略
中国乡村发现网转自：《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2018年03期
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