——基于美国乡村发展政策演变的经验借鉴
一、引言
乡村振兴作为新时期中国乡村发展的新理念，把农业发展、乡村治理和农民生活作为系统的综合体来考量，强调广大农村地区生产、生活和生态的协同发展。在改革开放40年后，中国乡村发展取得了历史性成就，但受到各种因素的制约，乡村的全面振兴还面临着基础设施落后、产业结构不合理、环境治理任务艰巨等突出问题。乡村振兴战略该如何规划，政策体系如何设计，已经成为当下中国政策制定者和研究者关注的焦点。
作为城乡发展一体化的典型代表，美国在20世纪30年代就已经开始了促进乡村发展的积极实践，通过立法为各项财政支持政策提供了法律支持，建立了城乡共生的一体化模式，在解决农民增收和实现乡村振兴方面发挥了积极的促进作用。在此过程中，美国提出了乡村发展（Rural Development）概念，以提高乡村居民生活质量和经济福祉为目标，以政府扶持、社会参与和技术援助为手段，通过培养乡村社区的自我发展能力实现城乡一体化和经济增长。中美两国在资源禀赋、产业结构和经济制度等方面有所不同，但是，站在长期和宏观的角度，可以发现两国乡村发展受共同经济规律的支配，美国的乡村发展历程对中国来说具有一定的先导性和参照作用。在这个特定的历史时期，深入解读美国乡村发展政策，可以了解美国乡村问题演变和政策调整的过程，特别是能够总结学习美国在面临城乡失衡、乡村经济停滞等矛盾时进行的政策创新和处理方式，系统全面提升对乡村价值和乡村建设的理解与认识。
二、美国乡村发展政策的历史演变及关键点
美国乡村发展政策经历了长期持续的演变过程，在不同时期，联邦政府根据城乡现实特征适时调整农业农村政策，使之能够顺应时代发展需要。20世纪30年代大萧条时期，农场支持和农产品支持政策是农业政策的重点。随着工业化、城市化进程不断加快，农业人口急剧向非农部门转移，城乡结构失衡问题随之凸显。到20世纪70年代，如何振兴乡村经济的议题得到国会重视，农村政策的法制化进程由此开启。美国政府先后采取了完善立法、构建乡村发展政策管理机制等措施，形成了针对乡村基础设施建设、就业、环境保护等多方面、多层次的政策框架，有效解决了城乡发展不平衡的问题。
（一）乡村发展政策的演变过程及关键举措
1.乡村发展政策导入阶段：1936～1971年。20世纪30年代的经济大萧条时期，美国农业过剩问题十分突出，农产品价格下跌、大量农场主破产，农民的平均收入只有全国平均收入的1/3。1936年，联邦政府出台《农村电气化法》，标志着美国乡村发展政策体系正式开启。二战结束后，国会把恢复国民经济作为首要任务。在此期间，美国的农业政策主要围绕着保障农产品供给展开，通过提供直接补贴和价格支持，维持和提高农场主收入。乡村发展并未受到决策者的特别关注，政府只是出于对整体经济的考虑出台涉及农业农村的扶持政策，间接促进了乡村发展。
2.乡村发展政策立法完善阶段：1972～1989年。20世纪60年代以来，美国农村社会快速向非农社会结构转变，大量农村人口涌向城市。农村人口老龄化、经济落后的问题非常突出，社会出现“平衡城市和农村”的呼声。为此，美国政府进行了一系列结构性改革，以立法为支撑推进乡村发展。1972年《农村发展法》的实施开启了农村政策制度化时代。之后，国会频频立法，成立专门机构保护乡村经济发展，从基础设施建设、农村信贷、农村供水、公共住房、农村研究与开发活动等方面明确了乡村发展目标。
这一时期，联邦政府对乡村发展问题的理念发生了变化。此前乡村发展问题曾被视作单纯的农业问题，政府试图通过支持农场和农产品政策来解决。乡村发展的目标也不再局限于保障农村人口的最低生活水平，而是向着为农村人口提供新的和高收入的就业机会，创造良好社区环境转变。随着执政方式和公众政治共识的变化，促进乡村发展已经从最初的仅受联邦政府关注的问题转变为公众、民间机构和地方部门都密切重视的一个问题，各州和地方政府在乡村发展政策制定中扮演着日益重要的角色。这一阶段的乡村发展政策目标逐渐丰富，政策指向性不断增强，乡村地区开始进行多样化探索，制造业、服务业等新兴产业快速发展。
3.乡村发展政策体系成熟阶段：1990年至今。自20世纪90年代始，联邦政府主要通过整合各机构的行政职能，构建政策管理体系来实现乡村的可持续发展。这一时期，美国主要通过农业法案推行政策改革，乡村发展政策向着政策主题多元化、政策导向市场化的方向转变。从政策内容看，当前美国乡村发展政策的关注重点在加强乡村社区建设、培育乡村经济增长新动力和创新环境保护工作3个方面。对于乡村社区的建设，联邦政府在提供安全住房和宽带网络的基础上，通过信贷等金融工具为农业企业和生产者提供援助；在培育经济增长新动力方面，美国力图提高非农经济在乡村发展中的地位，旨在通过扶持能源经济和农村商业等项目创造更多的就业机会；在创新环境保护工作方面，美国农业部特别注重和农场主及农业企业的合作关系，开展了一系列行之有效的工作，如环境保护激励项目、区域资源保护合作项目以及退耕项目等。
（二）美国乡村发展政策的演变特征
1.在促进乡村发展的长期过程中，政府的财政支持起到了主导作用。在联邦政府的财政预算中，对乡村发展计划的支持水平是不断提高的。二战以前，政府对农村公共服务的投资额很少，每年大约10亿美元。进入政策成熟期后，政府不断加大财政投入资金，2017年仅农业法案中“乡村发展”项目的拨款金额就达400亿美元。若同时考虑企业、地方、州和联邦政府的投资，促进乡村发展的支持总额将更为可观。
2.政策目标随着乡村发展现实不断调整，阶段性特征明显。20世纪50年代，乡村发展仅仅是农场支持政策的附属成果，农业政策聚焦在稳定和保障农场主收入方面；随着城乡结构失衡、农业收入占比下降等问题的加剧，乡村发展的政策目标从保障乡村居民基本生活向促进乡村社区可持续发展、提升生活质量的方向转变。整体来看，美国对乡村发展的认识历经了3个阶段：一是单纯对农场实施政策支持阶段；二是整合农场支持与乡村发展政策，强化乡村基础条件与农业基础阶段；三是乡村多元化发展和城乡共生的一体化阶段。
3.对乡村发展的支持遵循着从改善乡村基础设施、解决乡村贫困问题再到培育乡村自我发展能力的实施路径。从美国的实践经验看，联邦政府前期投入大量财政资金用于解决水、电、路等公共基础设施；中期开始关注贫困问题，通过引入新兴产业、提供技术援助等多种手段提高居民收入水平，缓解城乡收入差距；后期美国政府更多关注教育培训、就业、生态环境保护等领域，着重培育乡村的自我发展能力。
4.政府对乡村发展的支持手段从单一的财政资金支持向市场与政府结合的多元化方向发展。随着联邦政府财政赤字的不断扩大，美国政府有意识地引入社会资本，借助市场力量来保障乡村地区能够获得足够的支持资金，支持手段由财政直接补贴向金融信贷扶持转变。
三、美国支持乡村发展的经验与启示
（一）明确的政府导向和高效的管理体系是支持乡村发展的基础条件
乡村自我发展能力弱，实现乡村振兴需要依赖政府稳定和持续的关注支持。纵观美国支持乡村发展的经历，不难发现，美国城乡一体化的快速发展得益于其明确的政府导向和良好的制度保障。美国针对乡村经济发展滞后的现实情况制定了一系列增强乡村发展的支持政策，以财政补贴和信贷支持相结合的方式，大力扶持乡村发展，促进乡村地区经济增长。
（二）有序解决乡村发展的阶段性矛盾，坚持城乡一体化的发展路径
美国支持乡村发展并非一蹴而就，而是随着经济发展和城乡矛盾的变化不断调整完善。20世纪30年代，美国乡村经济发展水平相对城市非常落后，乡村发展政策目标聚焦在水、电、路等硬件基础设施建设方面，力图通过政府财政资源的再分配缩小城乡差距。20世纪80年代，美国乡村贫困问题突出，经济增长与减贫关系逐渐减弱。因此，联邦政府加大了财政扶贫支持力度，政策重点向解决乡村贫困问题转移。20世纪90年代后，经济全球化和贸易自由化严重影响了乡村传统产业的发展，为提高乡村地区的竞争力，美国政府决定通过培养乡村自我发展能力实现乡村社区的可持续发展。乡村发展政策内容逐渐丰富，教育培训、新兴产业、生态环境等偏软的领域成为乡村发展政策关注的焦点。
（三）完善的立法为美国乡村发展提供了强有力的制度保障
完善的立法是乡村发展的根本保障，美国始终把对农业和农村政策的立法保护作为推动乡村经济发展、促进城乡一体化的重要举措。1936年《农村电气化法》的实施标志着美国乡村发展政策的开启。之后，联邦政府陆续出台了一系列法律。1990年，乡村发展计划在《粮食、农业、保育和贸易法案》中单独成章，内容涵盖基础设施投资、自然环境保护、商业服务合作、社区可持续发展等方面。法律的强制性保障了美国乡村发展政策资金投入的连贯性和平稳性，避免了资金因外界因素的变更发生变化。
（四）政府、市场和社会的良性互动是城乡融合的核心机制
建立政府与私人机构之间的合作伙伴关系是美国促进乡村经济发展的重要手段之一。在美国支持乡村发展的演进过程中，联邦政府积极借助市场力量，逐渐强化政府与私人部门之间的互动模式。从当前美国支持乡村发展的资金来源看，除了政府补贴以外，各种合作方也为乡村地区提供了重要的贷款和补助支持。这些合作方既包括白宫的乡村委员会、农村基金会、也有地方农业部的发展雇员、非营利性组织和房产公司经纪人等。美国的实践经验表明，乡村发展不是靠政府大包大揽的，随着发展环境的改变，政府与市场的关系需要进行相应的调整。在乡村发展到一定程度后，政府可以适时引入私人部门，借助和发挥市场作用。
四、对中国乡村振兴战略实现路径的思考
（一）充分认识乡村振兴的长期性，分阶段、有先后、循序渐进地改革
美国在促进乡村发展过程中的战略思维启迪我们，城乡融合不可能只是短期工程，而是长期的历史性任务。对此，要做好打持久战、攻坚战的准备，分阶段、有侧重地支持乡村发展。现阶段，中国政府有必要继续加大财政资金的支持力度，优先将学校、医院、消防等公共基础设施纳入发展规划，提高交通、能源和通讯设施的投入力度，推动公共服务向乡村延伸，以满足农村居民的生活与工作要求，适应信息化的发展形势。在支持乡村发展过程中，要将阶段性短期目标和长期目标结合起来，分阶段、分步骤实施，逐步完善政策工具和制度框架。
（二）加快推进乡村振兴政策法制化，以立法保证乡村振兴战略的实施
美国经验表明，通过农业农村立法保障乡村经济的发展，以法律形式规定对乡村发展的补贴制度和信贷支持体系，是应对政策执行随意化的有效手段。当前中国对农业农村政策的立法层次低，绝大多数政策措施停留在行政法规、地方法规和规章制度层面上，缺乏高层次法律效力的约束，也由此导致了政策执行规范性差、落实不到位等问题。因此，必须加快农业法制建设，从全局性角度做好乡村振兴的顶层规划，确保财政补贴资金的常态化和可持续性。在资金投入方面，制定农业资金管理法规，保障农业融资渠道畅通，增加资金流通的透明度；在政策监管方面，构建农村政策实施的督查机制，规范各项政策的实施方案，使农业农村政策能真正达到促进乡村发展、扶持农业的目的。
在立法重点上，应以农业供给侧结构性改革为主线，把规划和政策法定化，优先对乡村产业发展、生态建设、民生保障等方面制定法律，推进农村一二三产业融合；在法律执行上，应该深入推进行政执法改革向基层延伸，推动执法队伍整合，提高执法能力和水平。
（三）建立乡村振兴的管理体系，明确政策制定和执行部门的权责
与美国乡村发展政策的内容相比，中国乡村振兴战略涉及的内容更加广泛，“农业”“农村”“农民”问题更为复杂。为更好推进中国乡村振兴战略的落实，有必要成立专门负责乡村振兴的行政机构，明确和强化各级政府的“三农”投入责任，保障乡村发展政策的有效落实。2018年3月，国家撤销农业部，正式组建农业农村部，其职能包括统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策，这一举措正是完善乡村发展政策框架和制度的良好契机，充分体现了国家做好“三农”工作的决心。
（四）建立多元化资金投入渠道，借助市场力量和社会资本支持乡村发展
美国联邦政府一直将市场机制视为促进农村经济发展的决定因素，通过不断加强与地方、各州政府和私人力量的合作，将新兴的金融机构引入到乡村社区建设过程中，与财政政策一起为乡村地区提供资金支持。中国乡村的基础条件非常薄弱，更是需要巨额的资金投入支撑乡村经济的发展。因此，中国政府可考虑适当引入社会资本，鼓励广大农民和社会各界参与乡村振兴。在具体实施过程中，财政部门可以创新社会资金的管理模式，发挥财政资金的杠杆“撬动”作用，制定金融机构服务乡村振兴的考核方法，积极鼓励金融和民间社会资本投入乡村发展，提高支农资金配置效率，为乡村振兴提供更加可持续的资金来源。
（五）乡村振兴政策的实施要把握好政策兼容性和地区多样性
实施乡村振兴战略需要从中国实情出发，尊重中国特色，把握乡村发展的阶段性特征。
第一，促进乡村发展的方向和措施要与促进农业发展、农民增收的措施相一致、相协调。促进乡村振兴的措施体系应该是一体化的，农业、农村、农民这三大主体不可被分割对待。与发达国家相比，乡村仍然是中国的发展短板，农民收入水平低、农业产业结构不合理的问题至今依然严峻。因此，乡村振兴的实现还是要以推动现代农业发展为重点，以提高农民收入为根本核心，通过推动一二三产业融合，使农业成为盈利产业，实现农业综合生产能力的稳步提升，进而带动农民增收。
第二，乡村振兴战略要顺应城镇化和工业化进程。目前中国还处于城镇化和工业化的快速发展阶段，工农差距仍然很大。这种情况下，乡村振兴战略要与城镇化和工业化进程相结合，一方面要确保新型城镇化的顺利实施，另一方面要做好顶层设计，充分避免和弱化人口流失带来的负面影响。
第三，农村地区的多样化决定了乡村振兴要依据各地区的发展状况采取相应的政策手段。中国地域辽阔，不同地方乡村的发展特征差异显著。因此，乡村振兴不能搞一刀切，要根据地方特色分类推进。对于空心化较为严重的村庄，它们基础条件薄弱，乡村振兴的重点应当更加注重基础设施的完善和公共服务的供给；对于基础条件较好的村庄，则要鼓励发展新型产业，建立长期的竞争优势。
作者单位：中国农业大学经济管理学院
中国乡村发现网转自：《中国农村经济》2019年第3期
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