摘 要：农业经营体系的改革和完善是我国农村近四十年改革的一条重要主线。近年来, 围绕新型农业经营体系改革, 产生了崇州农业共营制、宿州农业产业化联合体以及鹊山模式等发展模式, 具有重要示范意义和借鉴价值。但是构建新型农业经营体系不能抛弃、遗忘小农户, 搞“一刀切”, 要注重以家庭经营为基础创新农业经营方式, 引导新型经营主体带动小农户共同发展, 支持多种经营主体融合发展提升农业产业链和价值链, 优化财政政策支持的方向和方式。
当前我国农业正处于从传统农业向现代农业转型的重要阶段, 传统封闭细碎的小农经营体系已然不能适应现代开放的经济市场需求, 农户兼业化、农民老龄化、农地细碎化带来的“谁来种地”和“怎么种地”的问题, 也亟需在实践中找到可行答案。构建新型农业经营体系在这一背景下被列入了政策制定的必备选项。自2012年党的十八大报告首次提出“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”后, 2013年中央农村工作会议上, 从我国现代农业发展的阶段性特征出发, 提出了“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”重要科学论断。历史发展的必然和制度构建的要求, 都为新型农业经营体系的改革实践和探索指明了方向。
一、构建新型农业经营体系的历史背景和现实要求
纵观我国农村近四十年的改革历程, 其中的一条重要主线, 就是农业经营体系的改革和完善。从本质上来说, 农业经营体系的改革和完善反映了农村生产关系的不断变革和调整。作为农业生产关系的集中表现, 农业经营体系泛指在一定的农村经营制度框架下组织农业生产经营活动的方式, 是各类农业生产经营主体的组织形式和经营方式的总和, 与农村基本经济制度和农业生产力发展水平高度相关, 与所处的历史阶段和宏观环境密切联系。新形势下构建新型农业经营体系需要从历史和现实两个维度来把握改革背景和要求。我国农业经营体系的演变历程, 大致可以分为四个阶段。
1.1949-1958年:农户土地私有制下的农业经营体系
新中国成立初期, 全国范围内开展了旨在废除封建地主土地所有制的土地改革, 实现了“耕者有其田”的千年梦想。农村土地归农民私有, 由农民自主经营。到1952年底, 全国范围内的土地改革基本完成。其后, 广大农民又自发发展了农业生产互助组、初级合作社等互助合作组织, 初步形成了以1亿多农户为主体、700多万个互助合作组织为补充的农业经营体系。这一农户土地私有、个体经营、合作生产的农业经营方式, 适合当时农业生产力发展的要求, 促进了农业生产的发展。但在后期推进农业合作向高级社发展中, 由于要求过急, 农民生产积极性和农业生产受到不利影响。
2.1958-1978年:人民公社化下的农业经营体系
1958年, 中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》, 到10月底, 全国农村普遍实行了人民公社化。后经多次调整, 1962年以后, 绝大多数人民公社实行了“三级所有、队为基础”的体制, 形成了7万多个人民公社、60多万个生产大队、500多万个生产队的农业经营体系, 其基本特征是计划生产, 统购统销。人民公社体制更容易实现使国家对农村社会的动员和控制更容易实现, 在一定程度上促进了农田水利等农业基础设施的建设和发展。但这一集中统一、集体经营的方式彻底否定了农民家庭作为基本生产经营单位的地位, 大大超越了当时农业生产力的发展水平, 极大的抑制了农民生产积极性, 农业生产受到严重束缚。期间虽然对人民公社管理体制和分配体制有过调整, 但是没有触及到人民公社的实质。
3.1978-2002年:双层经营体制下的农业经营体系
党的十一届三中全会以后, 我国开始改革人民公社制度, 推行“联产到组”、“包产到户”、“包干到户”等多种形式的农业生产责任制。到1983年底, 绝大多数地方人民公社体制已经解体, 普遍确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 初步形成了2亿多承包农户搞生产, 国营、集体企业办加工、搞购销的农业经营体系。随着我国社会主义市场经济体制逐步建立, 农产品流通体制改革不断深化, 为解决小生产与大市场的对接难题, 一批适应市场需求的专业大户、农民专业合作组织、农业产业化龙头企业等开始成长发育。这一时期, 双层经营体制赋予了广大承包农户独立的生产经营主体地位, 丰富了符合国情且有利于生产力发展的农村经营体制, 大大促进了当时农业农村经济发展, 也极大地推动了国民经济持续健康发展。
4.2002年以来:城乡一体化下的农业经营体系
党的十六大以来, 我国进入工业化、城镇化加快推进的新阶段, 国家全面取消农业税, 连续下发了16个关于促进“三农”事业发展的中央一号文件, 农业支持保护政策体系初步构建, 城乡发展一体化体制机制逐步建立。在此背景下, 农村劳动力大量转移, 农村土地加速流转, 农业科技和农业机械化加快发展, 专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等多元经营主体蓬勃兴起, 新型农业经营体系初现雏形。这一时期, 农村土地和劳动力等资源要素加快流动, 配置效率明显提高, 农业综合生产能力显著增强, 对于保障粮食安全和主要农产品有效供给、现代农业建设发挥着越来越重要的促进和支撑作用。
以小规模、分散经营为主的传统农业经营方式, 已越来越难以适应现代农业发展的要求, 构建与现阶段生产力水平相适应的新型农业经营体系已成为进一步深化农村改革的一项重大任务。构建新型农业经营体系面临着新的压力和调整, 集中体现在两个方面。一方面, 农村劳动力素质出现结构性下降。截至2016年底, 我国有2.82亿农村劳动力转向了城镇和非农产业就业, 农业劳动力中老年人和妇女成为主力。老年人的身体素质, 文化水平较低, 妇女既要忙农活, 又要照顾家庭孩子, 很难有精力与体力学习使用新技术。劳动力素质呈结构性下降, 农业经营粗放和农地撂荒现象出现, 规模经营主体难以吸引人才和培育后备人才, 先进科技推广受到了限制, 农业生产持续稳定发展受到挑战。
另一方面, 资源环境约束日益加剧。传统农业经营方式长期依赖资源要素的大量投入, 但是要素投入不经济, 资源消耗过大。目前, 我国人均耕地面积、人均水资源不足世界平均水平的1/3和1/5, 全国农民户均耕地仅为7.5亩、平均5.7块。随着工业化、城镇化快速推进, 土地占用、耕地减少不可避免, 水土资源紧缺矛盾将更加凸显, 而社会对环境保护和质量安全的关注度日益增强、要求越来越高, 迫切需要加快转变农业发展方式, 建设资源节约型、环境友好型农业。适应新形势和新要求, 农业生产目标由过去仅仅追求产量向追求生态环境安全、实现可持续发展转变, 农业除了承担传统的食品供给等经济功能外, 还要不断拓展其生态保护、休闲旅游、文化传承、生物能源等多重功能, 现代农业发展亟需进一步优化集聚资源要素, 突破资源环境约束这一瓶颈。此外, 在全球农业一体化进程加快的形势下, 面对发达国家跨国公司的产业布局和资本渗透, 我国以传统小农户为主的农业生产方式应对能力明显不足, 产业安全受到一定影响, 现代农业发展亟需新的定位和突破, 农业整体竞争力亟待大幅提升。
二、新型农业经营体系的创新实践
简言概之, 新型农业经营体系是新型农业经营主体、组织方式、服务模式的有机组合, 重点解决“谁来种地”和“怎样种地”的问题。近年来, 围绕新型农业经营体系改革, 一些地区开展了有益的实践探索, 形成了一批可复制、可推广的发展模式, 既发挥了新型农业经营主体的骨干带动作用, 又实现了要素资源的优化配置, 有效促进了农民增收和农业增效, 具有重要的示范意义和借鉴价值。
1. 崇州“农业共营制”
崇州地处成都西北部, 是隶属于成都的县级市, 地形结构以平坝、山地和丘陵为主, 有“四山一水五分田”之说, 是传统农业大县, 也是四川省的粮食主产区, 素有“西蜀粮仓”美誉。崇州还是农村劳动力的输出大县, 目前农村劳动力外出超过85%。与全国很多地方一样, 农户兼业化、老龄化、农地细碎化、农业边缘化等问题突出。
为解决这些问题, 崇州经过几年探索, 从鼓励大户进行土地流转, 到引进龙头企业直接租赁农地发展规模经营, 都未取得预期效果。2010年5月, 崇州市隆兴镇黎坝村15组30户农民以101.3亩土地经营权入股成立土地股份合作社, 聘请当地农技站技术员担任职业经理人, 并制定产量指标和收益分配协议。当年水稻遭遇病虫害灾情的情况下, 合作社不但保证了保底产量, 每亩还增产50斤。按照协议, 职业经理人获得了2.8万元的增产奖励。这是崇州市农业共营制的早期雏形。经过几年的实践探索和完善, 崇州市逐渐形成了“土地股份合作社+农业职业经理人+农业综合服务”多元主体共同经营的农业共营制。主要做法包括:
(1) 建立和规范土地股份合作社。在土地承包经营权确权登记颁证基础上, 按照入社自愿、退社自由、利益共享、风险共担的原则, 引导农民以土地经营权作价入股, 并注册成立土地股份合作社。按照合作社章程选举产生理事会、监事会和理事长、监事长。合作社负责农业职业经理人聘用、收益分配方案制定, 出资承担农业生产成本等, 合作社成员直接参与农业生产决策, 即选择“种什么”的问题。合作社的治理结构保护了农户的经营权利, 坚持了家庭经营在农业中的基础性地位 (谢琳等, 2014) 。
(2) 培育和引入农业职业经理人。土地股份合作社建立以后, 由谁来管理经营就成为摆在面前的现实问题。为此, 崇州创新性地提出引入具有丰富种植管理经验的职业经理人来解决这个问题。职业经理人由合作社理事会聘用并签订经营合同, 负责提出具体生产意见、生产成本预算、产量指标等, 交由理事会讨论通过后执行。为建立合作社与职业经理人紧密的利益联结, 激励职业经理人工作积极性, 合作社与职业经理人的合约一般一年一签, 且往往明确产量指标、成本控制和利益分配等事项。合作社主要采取如下三种利益分配方式:一是除本分红, 即去除生产成本后, 剩余收入按照一定比例分配, 多采取按照1∶2∶7的比例, 分别用于合作社公积金、职业经理人佣金和农户土地入股分红。二是保底分红, 即给予入股土地农民一定的保底收益如600元/亩·年, 去除生产成本后的剩余收入按照一定比例分配, 多采取按照2∶3∶5的比例, 分别用于合作社公积金、社员二次分红和职业经理人佣金。三是超产分成, 即合作社与职业经理人签订目标产量, 职业经理人通过超产分成获得收入。崇州市采取自愿报名与乡镇推荐相结合、农业部门审查的方式, 培育农业职业经理人。对有志于农业的大学毕业生、返乡农民工、农机农技能手等开展理论知识和实践操作等专业技能培训。同时, 建立农业职业经理人初、中、高“三级贯通”的等级评定、管理、考核等制度, 对符合条件的颁发相应等级的《农业职业经理人证书》, 并在准入及退出上实行动态管理机制, 对职业经理人在补贴、产业、科技、社保、金融等方面给予扶持和激励。目前, 全市已评定初级、中级、高级农业职业经理人228人、62人、16人, 初步建立了服务现代农业的专业化生产经营管理团队。
(3) 建立“一站式”服务超市。崇州坚持“政府引导、市场主导、企业主体”的思路, 积极引导社会资本参与, 分片区建立农业“一站式”服务超市, 服务项目涵盖耕、种、管、收、卖整个环节, 具体包括农业技术咨询、全程机械化、农资配送、专业育秧、病虫防治、田间运输、粮食代烘代储、农产品销售等。所有项目公开公示、明码标价, 类似于超市里的商品, 所以叫“一站式”服务超市。目前, 崇州市分片区建成“一站式”服务超市6个, 联结22个农技合作社、16个植保服务组织、6个劳务合作社、10个育秧基地, 服务面积20多万亩。围绕构建农业社会化服务体系, 崇州聘用大量农业专家, 组建农技推广服务团队, 采取“专家+农技人员+规模经营主体”的服务模式, 构建上下互通的农技推广体系。
崇州探索形成的农业共营制, 实现了各类主体的共营多赢, 取得了显著效果。以2015年崇州市统计数据为例, 相比未入社的普通农户, 土地股份合作社农户水稻平均每亩增产15%, 约60公斤;成本下降20%, 约120元, 如果算上劳动力机会成本, 则成本下降达30%;入社农户平均每亩直接增收400元左右。对于农业职业经理人, 平均每亩收益160元 (不含政府补贴) , 年收入5万元左右。对于土地股份合作社, 平均每亩提取公积金55元左右。
2. 宿州“农业产业化联合体”
宿州位于安徽省东北部, 农业人口539万, 占全市总人口的83%, 耕地面积726.8万亩, 户均4.5亩, 平均地块4-6块, 是典型的农业大市, 也是全国重要的粮食、肉蛋、蔬菜、水果供应基地。2010年, 宿州市政府所在地埇桥区被评为第一批国家级现代农业示范区, 农业产业化联合体就发端于此。近年来, 宿州在推动农业规模经营过程中, 存在明显的经营主体“孤立”的问题, 主要表现如下:一是市场对接不够, 尤其是由于信息不对称而导致家庭农场“卖菜难”“卖粮难”问题。二是一二三产业脱节, 家庭农场、合作社、龙头企业三者之间缺少有效合作, 农业产业化发展不足。三是针对家庭农场的社会化服务不足, 很多生产环节专业化、社会化水平较低。为了解决经营主体“孤立”的问题, 从2012年开始, 宿州市探索构建了一种新型经营主体间的利益联盟, 即建立了“农业企业为带动、家庭农场为基础、合作社为纽带”的农业产业化联合体。安徽省政府在2015年8月出台的《关于培育现代农业产业化联合体的指导意见》中明确提出了联合体的内涵要义, 即联合体是以龙头企业为核心、农民合作社为纽带、专业大户和家庭农场为基础的紧密型的新型农业经营组织联盟, 联合体内各新型农业经营主体保持独立经营并有明确分工, 通过签订合同协议, 确立权责利益联盟关系, 在平等、自愿、互利基础上, 实行紧密型一体化经营, 形成一个具有规模经营优势, 分工合理、优势互补、高效联合的利益共同体。它的运作模式主要包括:
(1) 搭建规范的新型经营主体联盟。由于联合体不具有法人主体资格, 故采取牵头企业提出申请、县区相关部门审批认定的成立形式。宿州主要采取数量和规模双重标准对联合体进行认定。数量标准方面, 要求联合体需由1个农业龙头企业牵头, 至少还有1个合作社和5个家庭农场共同发起, 归纳为“1+M+N”模式, 最低要求为“115”模式。参与企业较多时, 需明确一个牵头企业, 便于明确牵头责任。规模标准上, 成员必须是规范的新型经营主体, 例如, 家庭农场需经过认定和工商登记, 粮食种植户面积100亩以上、年产值20万元以上、纯收入5万元以上, 猪养殖户年出栏300头以上、年产值40万元以上、纯收入3万元以上, 土地流转年限不低于5年等。宿州市对经过认定的联合体纳入监测系统, 实行动态管理, 每两年审定一次, 出现违法违规或经营不善的, 则撤销资格。
(2) 构建互补的分工协作机制。各类新型经营主体之间通过签订契约合同, 明确各自在联合体的作用分工。从调研情况来看, 联合体分工协作, 会在不同类型产业链上做出相应调整, 但基本上都是由龙头企业通过原料需求和产品销售, 主要参与产业链的产前和产后环节, 以及产业链的协调组织;合作社通过提供农业社会化服务, 主要参与产业链的产中服务环节;家庭农场通过农户家庭直接经营, 主要参与种养环节和田间管理环节。以主要从事优质小麦种子和玉米的繁育、生产、加工和销售的淮河粮食产业化联合体为例, 家庭农场、合作社、龙头企业三类主体具有明确的分工。淮河种业公司, 负责制定生产计划、品种选育、技术指导、农资配送、种子收购、农产品加工和销售等, 主要集中于产前和产后环节。合作社主要提供社会化服务, 13家合作社中有11家是农机合作社, 1家植保合作社和1家水利合作社, 拥有各类农机具430台套, 可以开展从种到收以及烘干仓储在内的全程专业化服务。家庭农场负责按照公司的要求和标准进行生产, 经营规模一般在100-600亩之间。
(3) 建立紧密的利益联结机制。建立各类主体之间的利益联结、实现主体的共赢是构建联合体的关键因素。一般来看, 它们主要在四个方面实现利益联结。一是要素联结。主要是龙头企业为家庭农场等生产主体提供低价的农资、免费的技术服务等。例如淮河种业公司免费为家庭农场制定标准化生产计划、选育品种、提供技术服务, 低于市场价20%的价格提供农资。二是产品联结。家庭农场为龙头企业提供符合质量要求的农产品, 而龙头企业也会以高于市场的价格收购农产品。以淮河粮食产业化联合体为例, 家庭农场加入联合体时, 要与公司签订一个一揽子的合作协议, 协议中要约定, 公司为家庭农场提供标准化的生产计划, 免费提供技术服务, 定期发布生产信息, 统一订购种子、化肥、农药等生产资料, 且价格比市场价低20%, 农资费用可以当时结算, 也可待产品收获后从销售收入中扣除。同时约定, 家庭农场生产的小麦必须卖给淮河种业公司, 公司则要以高于国家保护价0.1到0.15元的价格进行收购。三是资金联结。主要以龙头企业为中心, 通过供应链上下游参与者的利益捆绑, 由龙头企业为家庭农场、合作社提供银行贷款担保, 进而解决了融资难的问题, 是供应链金融的一种创新方式。如淮河种业公司利用自身资产抵押担保, 为4个家庭农场贷款800万元。四是服务联结。合作社加入联合体时, 需要与家庭农场签订服务协议, 约定作业标准、服务范围和服务价格。服务价格一般高于成本价、低于市场价。例如今年小麦收割市场价是60元/亩, 联合体内则是35元/亩。因为合作社在联合体内的作业环境和服务规模相对固定, 虽然服务价格低些, 但基本都能实现规模盈利, 且服务质量比较可靠。
经过几年的发展, 宿州联合体发展迅速, 2012年宿州刚开始试点成立了16个联合体, 到2016年发展到了193家, 近200家龙头企业、700多家合作社、1200多个家庭农场加入了联合体, 联合体经营土地面积72.3万亩, 年产值达200亿元以上, 覆盖粮食、果蔬、畜牧、林木四大产业。实践证明, 农业产业化联合体对于优化调整农业生产结构、破解农村产业融合瓶颈、实现主体合作共赢具有重要作用, 是农业产业化经营组织形式创新的有益探索。
3. 宁乡“鹊山模式”
宁乡市鹊山村是隶属于湖南长沙的一个行政村, 全村共有人口4182人, 村域面积9465亩, 耕地面积4205亩, 人均耕地面积仅1亩左右, 以水稻种植为主, 是一个典型的农业村。过去的鹊山村和我国大部分农村一样, 农村老龄化、农业边缘化问题突出, 一是存在水稻“双改单”、土地撂荒现象。全村4205亩耕地中, 单季稻和双季稻分别占80%和15%, 剩余近200亩耕地处于撂荒状态。二是土地细碎化严重。户均耕地3.8亩, 平均却有5-6块, 小块甚至不足2分地。三是人地矛盾突出。二轮延包以来, 鹊山村在籍人口中就有849人涉及600多户未分到地, 占全村总户数的一半多, “有田无人、有人无田”的问题非常严重。为了解决这些问题, 近年来鹊山村逐渐探索形成了“土地银行+农民合作社+职业农民+社会化服务”的新型农业经营模式。主要做法包括:
(1) 成立土地银行。土地银行是在村委会带领下, 由农民自发组织成立的具有公益性质的经济组织, 主要功能类似于银行, 按照“依法、自愿、有偿”的原则, 将农户分散的土地经营权集中起来形成一定规模, 再转租给其他经营主体。需要强调的是, 农户与土地银行签订的合同期限为11年, 与二轮承包期限一致, 长期流转协议很好地保证了农业规模经营的长期稳定性。此外, 土地银行在尊重农民意愿的基础上有效解决了人地矛盾突出的问题。它充分考虑了“有人无田”和“有田无人”的情况, 通过保底分红的利益分配方式, 以1995年分田人口数为基础, 给予“有田有人”每人每年保底发放300元, 给予“有人无田”和“有田无人”, 每人每年保底发放150元。每三年根据土地增收情况再进行二次分红。
(2) 成立农民专业合作社 (鹊山生态农业发展公司) 。合作社由村民以资金、农机折价入股成立。土地银行和合作社签订合同, 把集中的4205亩土地经营权再转租给合作社, 由合作社统一管理和经营。合作社不直接从事农业生产, 主要负责制定标准、提供社会化服务, 主要依靠发展加工、销售和创建品牌来获取收益。
(3) 统一整治并划区分块。合作社在土地集中整合基础上, 进行了统一规划、整治和分块。首先, 聘请专家对全村土地进行统一规划, 提高了土地利用的科学性。其次, 大力开展土地整理、农田水利建设和机耕道等基础建设, 有效改善农业生产条件, 提升了土地价值。然后, 将4205亩土地划分成60个生产片区, 每个片区都是50-100亩连片区块。最终由60位新型职业农民通过公开竞价的方式取得不同地块。
(4) 完善农业社会化服务。农民合作社根据种植结构, 逐渐完善了专业的社会化服务, 包括全程机械化、农资供应、技术技能培训、烘干仓储加工等四大服务体系, 有效提升了农业经营效率。
2015年全村4205亩农地全部实现了“双种双收”, 提灌区实行稻油轮作、水果采摘、花卉苗木等, 非提灌区全部实行双季稻和“水稻+垂钓、民宿”等, 粮食平均年产量可达920公斤/亩, 全村粮食年产量可达4140吨, 增产1600吨, 比之前提高60%, 人均纯收入增加1000多元。
4. 创新价值和启示
综合而言, 崇州农业共营制、宿州农业产业化联合体以及鹊山模式, 都是我国农村基本经营制度实现形式的重要探索, 具有重要的改革创新价值, 对构建新型农业经营体系也有着重要启示。
(1) 分享农业产业链细分下的分工经济是农业经营方式转型的重要方向。亚当·斯密在《国富论》中指出劳动分工能够提高效率并创造社会财富。三种创新经营模式都充分体现了“分工经济”的理念。崇州农业共营制在破解小农细碎分散格局、发展农业规模经营基础上, 催生了三类专业化经营主体, 即土地股份合作社、农业职业经理人和“一站式”社会化服务超市, 进而实现了专业化分工。土地股份合作社通过职业经理人的引入, 能够有效改善农业的知识分工和决策效率, 实现管理的专业化和现代化;农业社会化服务组织, 通过经营权的产权细分和业务外包, 实现农业技术的专业化分工, 提高生产和经营效率。这种农业共营模式, 既强化了承包农户对土地经营的决策权控制, 确保耕地不撂荒, 防止出现土地流转的“非农化”“非粮化”;又促进了农业分工和专业化, 有效解决了“谁来种地”“怎样种地”问题, 提高了农业生产效率和经营效益。宿州农业产业化联合体在组建新型经营主体联盟的基础上, 根据各类经营主体的比较优势构建互补的分工协作机制, 龙头企业专注于产业链组织、农资供应、农产品加工、品牌创建等环节;合作社专注于提供专业的社会化服务, 成为产业链的联结纽带;家庭农场由于稳定的销售渠道, 可以专注于农业生产和田间管理环节, 着力提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率。三大主体优势互补、分工合作、相互融合。鹊山模式同样在发展适度规模经营基础上, 通过构建社会化服务体系, 实现了耕、种、管、收、卖整个环节的专业化生产服务, 在明显降低农业生产成本的同时, 显著提升了农业经营效益。
(2) 紧密型准纵向一体化发展是优化各类主体间关系治理结构、降低交易成本并促进合作互动的重要组织方式。新制度经济学提出组织经济活动存在市场组织和科层组织“两分法”的制度安排 (蔡荣、马旺林, 2014) 。Williamson (1985) 在“两分法”基础上拓展提出了“企业-中间层组织-市场”三分法, 并提出资产专用性、交易频率与不确定性是影响组织一体化交易成本的重要变量, 当交易复杂性和绩效评估均在一定域值范围内时, 选择中间层组织形式的交易成本最小 (罗必良、李尚蒲, 2010) 。各类经营主体具有一定范围独立性和交易空间的准纵向一体化是处于完全市场交易和完全企业内一体化交易之间的一种中间层组织形式, 包括松散型、半紧密性和紧密型三种利益联结方式。松散型和半紧密型主要以价格约定为导向, 农户至多获得以市场价出售农产品的收益, 且在特定情形下容易蜕变成企业盘剥农户利益或向农户转嫁各种风险的制度安排。紧密型准纵向一体化方式既体现了科层主导的资源配置计划性, 又体现了市场价格引导下的激励性, 为各类主体合作互动创造收益并进行合理分配提供了制度保证, 且契约关系具有稳定性和持续性 (万俊毅, 2008) 。宿州农业产业化联合体的成功很大程度上得益于企业与家庭农场构建的紧密型准纵向一体化组织结构, 以及由此结构安排下的契约关系。从微观层面看, 紧密型准纵向一体化组织结构有效解决了供需错配的问题。龙头企业是对市场供求信息最敏感也最活跃的主体, 市场信息经过龙头企业沿着产业链反向传导至生产环节, 转换为生产决策, 引导家庭农场、合作社按照市场需求进行有效生产。从宏观层面看, 产业化联合体串联了农业产前、产中、产后环节。龙头企业专注于产前制定生产计划、标准, 以及产后的农产品加工和销售, 合作社和家庭农场按照企业要求专注于产中的农业生产、田间管理和社会化服务。这种合作组织方式强化了组织效率的发挥, 有效降低了双方的交易成本, 促进了双方合作互动, 并能保证交易的顺利性和持续性。
(3) 农业产业化经营中的商品契约选择是建立各类经营主体间紧密利益联结机制的重要契约安排。任何组织都是一系列契约关系的联结 (Jensen and Meckling, 1976) 。从契约流通中介来看, 农业产业化经营的契约形式主要包括商品契约和要素契约两种。商品契约即是供应链上下游以生产的商品 (农产品) 作为流通中介而达成的契约关系。最简单的形式如龙头企业与农户签订协议, 明确龙头企业按照协议要求为农户提供一定的技术、标准或生产资料, 而农户则要按照龙头企业要求进行生产, 且生产的农产品会以一定价格由龙头企业收购 (周立群、曹利群, 2002;吴德胜, 2008) 。要素契约即是供应链上下游以投入的生产要素作为流通中介而达成的契约关系 (聂辉华, 2012) 。常见于“反租倒包”, 企业先租用农户的土地经营权, 再雇佣农民进行反租, 把依附于土地上的农民变为农业工人。在要素契约框架下, 龙头企业直接租赁农户土地进入生产环节, 并把农民变成农业工人, 企业在监督基础上几乎拥有完全剩余索取权和控制权。这种契约安排相当于否定了农户家庭在农业生产中的基础性地位, 增加了劳动监督成本且难以计量边际贡献, 不符合实践规律, 也有悖于理论逻辑 (姜长云, 2013) 。在商品契约框架下, 如农业产业化联合体中龙头企业和家庭农场都是独立市场主体, 农户家庭拥有对农业生产的部分剩余控制权, 并且能够充分体现其产权清晰、目标统一、决策迅速、成本节约的比较优势, 这种契约安排在农业产业化经营中具有很强的适应性和稳定性, 对于助推工商资本以龙头企业的角色进入农业产业化经营并建立与家庭农场、其他中介组织的稳定利益联结具有重要参考价值。
三、构建新型农业经营体系需重点把握的几个问题
构建新型农业经营体系涉及经营主体及其相互作用关系等方方面面, 既涵盖各类经营主体的集约化、专业化个体发展, 也包括各类经营主体之间的组织化、社会化的经营方式、服务模式和利益联结等。从实践调研情况来看, 构建新型农业经营体系需要重点把握如下四个方面的问题。
1. 坚持家庭经营的基础地位, 把小农户纳入现代农业的发展轨道
“实现小农户与现代农业发展的有机衔接”是党的十九大报告中“实施乡村振兴战略”的重要任务和要求。目前, 我国有2.6亿普通农户, 其中2.3亿是承包农户。当前和今后相当长一段时间内, 广大小农户仍是我国农业生产经营的重要基础和数量最多的主体, 是整个农业生产的基本面, 也是保障国家粮食安全和农产品有效供给的基础, 这是我国人多地少的基本国情所决定的。小规模承包农户和新型经营主体将长期共存, 这也是人多地少国家农业发展的普遍规律。任何时候农民都处在“三农”的核心地位, 发展现代农业, 构建新型农业经营体系, 既要解决农业问题, 也要解决农民问题, 既要提升农业效率, 也要确保农村社会的稳定和公平 (韩长赋, 2014) 。如果只是实现了规模经营, 解决了农业问题, 而把众多农民排斥在外, 必然会对社会稳定带来严重隐患。
在政策导向上应以推进适度规模经营、实现小农户与现代农业发展有机衔接为主要目标, 一方面, 要着力提升普通农户的集约化和组织化水平, 继续挖掘普通农户的发展潜力。要继续加大扶持力度, 引导农户加强联合与合作, 鼓励承包农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营, 采用先进科技和生产手段, 增加技术、资本等生产要素投入, 充分发挥普通农户在农业生产中的重要作用。另一方面, 要充分发挥新型农业经营主体对小农户的服务带动作用。通过“企业+小农户”、“合作社+小农户”、“社会化服务组织+小农户”等组织形式, 引导新型农业经营主体与小农户构建紧密的利益联结机制, 因地制宜带动小农户共同发展。
2. 坚持多元经营方式共同发展, 不能“一刀切”追求单一经营模式
我国地域广阔, 各地资源禀赋、产业基础、经济条件等千差万别。从各地实践看, 各类经营主体、各种经营方式没有高低、优劣之分, 各有特色、各具优势, 都有各自的适应性和发展空间。如前述三个实践案例中, 崇州农业共营制更适合于农业机械化水平较高的大宗粮食作物种植, 且农村劳动力产业转移和就业空间转移程度较高的地区;宿州农业产业化联合体更适合于农业产业化龙头企业带动能力较强、各类新型农业经营主体具备一定规模的地区;宁乡鹊山模式则更适合于基层组织能力较强并具有一定经济实力、农村劳动力转移程度较高的地区。
哪些地方适用什么经营形式, 哪种主体具有生命力, 要根据各地实际和不同农产品生产特点, 让农民自主选择他们满意的经营形式, 不能只追求一个模式、一个标准, 更不能行政强行推动、搞“拉郎配”。从实践调研情况来看, 对于不同类型的农产品, 各地实践探索了适应度较高的经营模式。如粮棉油大宗作物等土地密集型农产品, 比较适宜于以小农户或规模经营户+社会化服务组织为主的经营形式, 以实现土地规模化和服务规模化;蔬菜水果等劳动密集型农产品, 比较适宜于以小农户或规模经营户+合作社为主的经营形式, 主要解决市场供需错配的问题;畜禽等资本密集型农产品, 比较适宜于以小农户或规模养殖户+龙头企业为主的经营形式, 以重点解决资本投入的问题。
3. 坚持以农业产业链和价值链转型升级为培植方向, 促进多种经营主体融合发展
长期以来, “小而全”“小而散”的传统农业经营体系, 存在明显的“重生产、轻服务”“重初级生产、轻产业延伸”“重政策优惠、轻制度建设”等弊端 (姜长云, 2014) 。“小”、“散”、“全”的经营格局难以实现专业化分工和社会化联合, 严重制约农业效率的提高和价值链、产业链的提升。在新时代实施乡村振兴战略背景下, 打造从田间到餐桌, 从农产品原料到终端消费品的全产业链, 迫切需要培养各类专业化、规模化、社会化经营主体, 并形成分工协作、优势互补、链接高效的现代农业产业组织体系。
从我国国情和实践发展来看, 普通农户、家庭农场、农民合作社、龙头企业、社会化服务组织等各种主体各有优势、功能互补, 共同构建新型农业经营体系。在这一体系中, 承包农户是基础, 种养专业户、家庭农场是骨干, 农民合作社是中坚, 龙头企业是引领, 同时要扶持发挥农业社会化服务组织的支撑保障作用。既要鼓励支持各类主体竞相发展, 发挥各自优势;又要引导各类主体相互融合、良性互动、协同发展, 建立紧密的利益联结和分配机制, 发挥“共享经济”的独特优势, 推动新型农业经营体系发展壮大、更加充满活力。宿州创新探索的农业产业化联合体即是充分体现不同类型经营主体“共享经济”理念的典型。
4. 坚持市场自立性标准, 不能单纯依靠政策扶持
正确处理好市场和政府的关系, 坚持市场化导向并准确定位政府职能, 是供给侧结构性改革的一条主线, 也是构建新型农业经营体系的重要遵循。在我国当前的人口资源和发展阶段条件下, 既无法复制欧美以大规模家庭农场为基础、国家对农业实行高保护以确保农业优势地位的发展模式, 更难以承受日韩以小农为基础的组织结构下、政府对农业高保护与农产品低自给率并存的所谓“小农之殇”模式。
为避免纯粹市场经济条件下农户与大资本之间的权利不对等、农业发展方向与国家宏观目标的不一致, 需要更好地发挥政府在弥补市场失灵和制定规则、维护公平、实现公共利益上的作用, 真正实现政府公共目标的职能。然而, 构建新型农业经营体系必须把是否具备市场自立性作为检验新型农业经营主体发展质量的重要标准。政府要避免对市场主体进行过度利益诱导, 尤其是财政支持政策和项目资金。政府应通过完善政策法规等手段赋予新型经营主体平等市场主体地位, 支持其在激烈市场竞争中生存和发展壮大, 提升市场竞争力。同时防止形成新型农业经营主体的“政策依赖症”, 克服日韩农业模式的不足。
四、构建新型农业经营体系的制度保障
1. 注重以家庭经营为基础创新农业经营方式
创新农业经营方式必须坚持家庭经营的基础性地位, 充分发挥其在农业生产领域的优势和作用。要注重在培养专业农户和新型职业农民的基础上培育家庭农场。可以在政府公共财政支出中, 设立新型家庭农场经营者培育专项基金, 由省 (市) 级政府出资委托农业高校、科研院所、职业技术学校对当前种田能手等进行文化知识和农业生产技能的教育与培训, 使其尽快掌握农业生产的新知识、新技能, 并转化成现实的农业生产力。必须加紧培养职业农民, 逐步实施注册农民制度, 为构建家庭农场的生产管理体系和信誉体系奠定良好基础。及时总结各地涌现出的订单农业、全程化托管、农业产业化联合体、农业共营制、股份合作等创新实践, 形成有效经验并加以规范有序推广。
2. 引导新型经营主体通过多种形式带动小农户共同发展
要通过发展壮大集体经济、积极培育多元新型农业经营主体、构建经营主体与小农户之间紧密的利益联结机制, 让小农户分享政策红利和现代化发展成果, 实现共生共赢。同时, 积极发展社会化服务帮助小农户, 重点帮助小农户解决农业生产中关键环节存在的问题, 解决小农户依靠自身力量办不好办不了的困难。要以服务农业农民为根本, 将农业生产型服务业作为战略产业进行培育, 大力发展多元化多层次多类型的农业生产性服务业, 推动多种形式服务规模经营发展, 将小农户带入现代农业发展的轨道。
3. 支持多种经营主体融合发展以提升农业产业链和价值链
科斯认为, 交易费用决定了企业和市场的边界以及企业的行为模式。交易成本最小化, 是各类经营主体在生产经营活动中创新经营方式和组织形式的内在动力, 也是他们自觉选择的首要目标。从实践看, 各类经营主体在互相联结、利益分配的过程中, 节约交易费用、追求利益最大化是共同选择, 最终实现主体间优势互补、融合发展。一方面, 要鼓励横向层面农户间的合作联合, 如联户经营、农民合作社、专业协会等, 有利于家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变, 提高农户进入市场的能力和农业集约化水平。另一方面, 要鼓励纵向层面各种经营主体通过合作联合推动产业链条的延伸, 如“公司+农户”、“公司+合作社+农户”、“公司+合作社+家庭农场”等形式, 有利于家庭经营、合作经营、企业经营向形成多元化、多层次、多形式经营体系的方向转变, 提高农业的组织化程度和竞争力。
4. 进一步优化财政政策支持的方向和方式
构建新型农业经营体系要坚持“市场主导、政府引导”的原则, 防止支持政策过多的用于偏离、甚至背离政府公共目标的市场经营行为。一方面, 要明确政策支持的重点对象。政府支持引导政策, 尤其是财政性项目资金, 支持对象要集中于符合当地适度规模标准、以家庭为核算单位、以家庭成员为主要劳动力的专业大户和家庭农场, 尤其要把开展粮棉油糖等大宗农作物的适度规模经营主体作为支持重点, 要防止出现财政支持政策“去公共化”现象。另一方面, 要优化政策支持方式和环节。要避免与土地流转行为直接挂钩, 避免给予可以直接转化为收益的现金补贴或奖励, 防止发生“补贴或奖励转化为地租”现象。同时, 支持政策要集中用于改善设施条件、防范经营风险、降低生产成本等实现政府公共目标的方面, 如用于连片开展土地整治和基础设施建设, 降低生产性建设用地和仓储设施建设成本等。
中国乡村发现网转自：现代经济探讨2019年03期
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