——基于中部X省综合农业现代化项目实施过程的分析
【摘要】当前我国农业供给侧结构性改革仍面临着农户经营规模的制约，中部X省综合农业现代化项目实施过程表明，农业现代化项目面临着基础设施薄弱，农产品市场适应性不足，农村市场体系发育不健全以及农民的生产能力和技术水平低下等多重发展困境。因此，农村供给侧结构性改革要围绕农民的需求偏好开展地方政府治理，重塑中央与地方政府之间的资源传递通道，围绕农民的公共需求，建构政府、农民与市场的三方互动机制。同时，重构新型的府际合作关系，夯实农民公共物品需求为导向的组织基础，厘清各级地方政府之间的责任分担机制，激发农业供给侧改革的内在动力。
【关键词】农民；农民需求；农业供给侧；公共物品供给；地方政府治理
一、文献回顾及问题的提出
2015年12月，中央农村工作会议首次提出农业供给侧结构性改革这个理论和实践命题，并指出农业供给侧改革的核心旨在通过体制机制的调整，促使农产品供给符合消费者的需求，实现产地与消费地的无缝对接[1]。2017年2月，我国农业部下发了《关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》，明确提出要推进农业供给侧结构性改革，启动建设现代农业产业园，推进基层农技推广体系改革，集中建设产业园基础设施和配套服务体系。中国农业的供给侧改革一直是在各级政府主导下进行的，政府也是农业供给侧改革的决策者[2]。关于农村供给侧改革中的农民需求问题，学术界已取得一系列的研究成果。黄祖辉认为，当前农业领域的供给侧改革主要包括土地制度、农业领域去产能、农业补贴等方面[3]。近年来，我国基层政府财力受到挤压而显现出较严重的财政危机，农业供给侧改革越来越倾向于依靠高层政府自上而下的财政转移支付，部分学者侧重探讨农业供给侧改革中农民需求表达的内涵、结构、特点、问题、实现机制等论题[4，5，6，7，8，9]。另一些学者则关注农业供给侧改革中农民需求得到满足的制约因素、组织困境和对策等议题[10，11，12，13]。还有一些学者则从地方政府治理创新和改革的视角来探究农村公共物品的有效供给策略与路径[14，15，16，17]。因此，地方政府应当如何协调各方的利益诉求以实现利益整合和良性治理是制约农业供给侧改革的关键性因素。
总体而言，学者从农民需求维度指出了当前农村供给侧改革的核心影响因素，并据此提出了诸多有建设性的政策思路和举措。但是，对综合性的农业服务项目的实证调查和学理研究较少，从而难以充分展现农业供给侧改革有效关照农民需求的过程、机制与逻辑。同时，关于农业供给侧改革中地方政府治理的研究主要集中在地方政府集权化和分配不公等层面，而对不同层级的地方政府之间的利益诉求、行为方式和治理体制的差异性关注不够，还未意识到地方政府的分权倾向以及与市场和社会组织等力量之间的互动，尤其是较少运用合作治理、协同治理等理论资源对农村公共物品供给诸要素展开深入的实证分析和学理解释。本文以中部X省“综合农业现代化项目”为研究对象，基于农业现代化项目实例进行描述和分析，从农民需求偏好和地方政府治理两个维度深入探寻农业供给侧改革的决策过程和运转机制，进而提炼出在农业供给侧改革过程中农民需求偏好与地方政府治理的方向，为农业供给侧改革提供一种新的研究视角。
二、综合农业现代化项目的实施背景和框架
中部X省综合农业现代化项目从2015年开始着手立项，到2018年项目完全竣工，共持续了两年多的时间。在该项目立项之前，X省农业农村发展面临着许多难以破解的瓶颈和难题，这也是大多数中西部农业省份的共通性困境。其最核心的发展困境是农田基础设施薄弱、农产品市场适应性不足、农村市场体系发育不健全以及农民的生产能力和技术水平低下等多重因素的制约和限制。
在综合农业现代化项目的框架和内容设计过程中，省级项目规划办经过实地调查和集体决策，制定了一套内容详实的项目实施办法，并通过允许地方自主申报的形式选择合适的项目区具体实施。综合农业现代化项目共分为四个子项目，即农田水利灌溉子项目、改善农田生产子项目、市场体系建设子项目以及项目管理、监测和评价子项目。四个子项目并行不悖，相辅相成，共同服务于项目总目标，以改善项目区的农田水利灌溉设施为重点，以健全农田生产体系和强化农村市场体系为支撑，着眼于实现项目区农业的可持续发展和农民收入的可持续增加。其中，除了项目管理、监测和评价子项目外，其余三个子项目又包括若干个分项目。这三个子项目分别从农业基础设施、农民技术援助和农村市场建设三个方向供给农民所需的公共物品，项目管理、监测和培训子项目则从提供设备和培训、建立包括环境和社会指标的监测和评价系统、开发和加强各级项目办实施项目的能力、促进社区有效地参与项目活动等层面为农民提供服务。
综合农业现代化项目是由X省2016年报请国家批准，利用世界银行贷款的大型农业综合性项目“X省综合农业开发2期项目”，同年更名为“X省综合农业项目”。经过前期调研、论证和规划，于2016年3月正式实施。当项目实施到2016年10月，由于一些项目县（市、区）申请退出，不得不进行初期调整，导致了项目区的“八进八出”。2017年3月，项目在实施过程中遇到人民币升值，农田水利子项目和市场建设子项目均不能适应农民需求而使项目难以推进等问题，进行了将近1年中期布局和调整。此后项目实施进度快速推进，到2018年7月顺利竣工。项目的整个实施过程保持了一定的连续性，但在其间又出现若干发展节点和拐点，使得项目进展出现暂时滞缓继而又快速推进，尤其以项目的中期调整表现得最为明显。
三、综合农业现代化项目的过程分析：以中期调整为中心
在X省综合农业现代化项目的实施过程中，项目的中期调整是一个关键节点，也是一个对农村公共物品供给绩效影响甚大的转捩点。笔者试图以项目初期调整时项目区的进退和中期调整时农田水利子项目的重心转移、市场建设子项目的内容转变三项事件为分析载体，描述与分析农业供给侧改革中农民需求偏好和地方政府治理的现实境况、运行机理与基本特点。
（一）项目区“八进八出”：府际关系的调适
从2016年3月启动实施的综合农业现代化项目，在县级政府自愿申报和省级项目办审核甄选的基础上，项目区覆盖了4个设区市的21个县。然而，项目实施到2017年，部分项目县受制于领导班子频繁换选和项目资金迟迟未能到位，使得本项目区域内项目进度缓慢，制约农业发展的问题在开展项目之后也长久得不到解决，农民实难获取项目申报之时所承诺的诸多好处和回报，也都慢慢表现得消极懈怠。项目进度滞后的部分县级项目办考虑到整个县的全盘发展利益和农民需求受挫的现实，不愿再受项目之累“劳民伤财”，决定从本县的实际利益和需求出发，与省级项目办沟通请求退出项目。总共有8个项目县、区提出退出项目的申请。突发的申请退出是摆在省级项目规划办面前一个十分严峻的难题，如何应对是考验政府治理能力和水平的有效指标。
省项目团队针对这一情况，采取了一系列措施。省项目办通过召开申请退出县（市、区）项目办负责人座谈会，对这些县（市、区）为何申请退出项目的原因做了深入的调查分析。针对能力不足或者进度严重滞后的项目区，省项目办允许其退出或者调整项目。随后，省项目办又针对其他有意愿加入的县（市、区）召开沟通宣传会议，并对参会的各县（市、区）的代表讲明整个项目的安排。对导致先前项目县（市、区）退出的配套资金难以到位的问题，省项目办作出了解释与说明，声明世行贷款的操作手册、国内配套资金审批拨付和项目实施方案等前期准备工作已经全部就绪，资金拨付延误等问题将得到解决，并对项目的实施框架、内容设计、投资方向、工作进展、进入程序、预期成效、注意事项等进行了充分、细致的沟通与讲解。同时，针对地方政府项目办工作人员能力不足的问题，世行和省项目办结合项目管理、采购、财务、安全保障政策、受益人参与、监测评价等方面举办了业务培训班，较大地提升了项目团队的知识水平、管理能力和执行能力。经过一段时间的重新申报和审核，最终省项目办将其他有加入意愿的8个市县纳入到项目中来，如此就弥补了项目区不足的问题。其调整结果是，总共8个县（市、区）退出，8个县（市、区）申请进入，因此这次项目区的调整被称之为“八进八出”。根据先前总体实施计划，省项目办针对这些新加入的项目县（市、区），重新制定了项目投资和工作规划。
省项目办团队利用近一年的时间，完成了项目区的调整、项目投资方向的调整等一系列变革。项目区的退出与重新进入尽管在一定程度上影响了项目的总体进度，然而由于项目区的进退过程是借助于上下互动、多方沟通等机制进行协商和决策的结果，项目区调整工作结束后，项目实施进度比预期更快，而且受到各级项目实施主体的强力支持和持久关注，有效地推动了项目总体目标的完成，也保证了项目的有效实施。
（二）农田水利到果园水利：农民需求的表达
项目设计之初，为了响应当时国家和X省大力倡导改善农田水利基础设施的号召，在设计农田水利子项目时将该子项目概念化地框定在标准型灌溉区的农田水利之上，因而GZ市的果园水利并未作为农田水利子项目的内容来开展。GZ市各个项目县在进行申报时为了成功申报的考虑，不得不接受已经规划好的项目计划。譬如，尽管GZ市山区地形居多，其境内的水利设施主要是在山上为种植脐橙服务，12个项目县申报的项目内容依然从农田水利着手，修建排灌区。
因此，项目框架所设计的在GZ市推行标准型灌溉区的理想方案根本不适应当地的发展实际和现实需求，项目无法解决农民最迫切需要的果园水利问题，农民的积极性受到很大的挫伤，对推进农田水利建设积极性不高。县项目办在项目受到农民抵触时也持消极无为的态度，项目一度无法推进而停滞。可见，项目的内容设计与当地农民的实际需求之间出现了较大的错位。
当农民对公共物品的需求偏好得不到满足时，各级项目办“投其所好”地按需供给是十分必要且关键的，直接影响着农村公共物品的供给成效和各级项目办的工作绩效。省项目办在2017年开展的实地调研中，通过组织各县项目办和农民代表召开座谈会，反复调查研究，充分了解到GZ市农业经济发展的重要支柱是脐橙产业，果园水利才是农民所迫切需要的。于是，根据农民的实际需要，省项目办向世界银行提出改变原有的农田水利项目，转而在GZ市实施果园水利项目的建议和请求。世界银行在听取了X省的相关报告后，派遣专家到GZ市通过实地调查和市场调查进行效益评估，于2017年1月测算脐橙完善灌溉设施后的效益分析，内部报酬率（IRR）由没有灌溉的14%提高到34%。因此，世界银行同意在GZ市大力推行果园水利，省项目办重新拟定果园水利的实施计划，将果园水利灌溉区从0个增加到668个。果园水利实施之后，从项目区政府到农民的发展积极性都大大提高，农民利用世界银行的贷款和中央、地方政府的配套资金，全力支持和参与果园水利建设。
虽然农民有决心使用来自世行的贷款和地方政府的配套资金发展果园水利，但是具体如何筹建又遇到了技术上的瓶颈，农民缺乏果园水利建设、使用和维护等方面的技术知识，因此对供给何种农村公共物品又产生新的需求。但是先前世界银行资助的用于农民技术培训的50万赠款到此时已经使用殆尽。为满足农民对果园水利技术的需求，省项目办与省财政厅协商沟通之后，决定由省里独立资助有关果园水利的培训活动，由政府农田水利资金中出资，分别于2017年3月在GZ市举办两期“世行项目果园水利培训班”，专门邀请水利专家和工程师为农民和项目培训者进行了果园水利的专项培训。其后，GZ市项目办也相继举办了一系列小规模的培训，如组织市水利局和果业局技术人员进行各项目县的培训。通过水利专家和工程师的讲解，农民的技术能力不足的问题也得到了解决。
2017年8月GZ市项目区实行果园水利之后，项目取得明显进展，而且对整个项目进度也产生了很大的推动。GZ市实行果园水利子项目之后，取得了巨大的经济效益和生态效益，果园灌溉保证率由原来的50%~60%提高到95%，脐橙每亩增产636公斤。整个项目在中期调整后取得重大突破的一个重要推动力就是GZ市果园水利的实施，而对农民需求的尊重是贯穿于整个过程的核心要素。
（三）市场建设子项目的内容调整：政府、农民与市场的互动
在实施农田水利投资和农田改善投资的基础上，对项目区县、乡农副产品交易市场进行改造和升级，扶持和支持小型农加工企业、农业生产大户和农民营销小组是市场体系建设子项目的重要内容。原计划在所有项目区要建设36个有形市场，66个农民营销小组，然而在实际运行时已经建立起来的有形市场和农民营销小组却陷入无用武之地的尴尬境地。原来，分散农户和生产大户出于自身便利和销售偏好，很少将自己生产的农产品运送到当地农贸市场上交易或通过农民营销小组进行交易。省项目办也坦承该子项目市场模式设计过于超前，而农民对市场化的认识还处于比较低的水平。过于专业化的有形市场和农民营销小组与实际的市场经济发展水平不符，没有考虑到农民的市场意识和交易惯习。
通过实地走访、召开座谈会和入户调查，省项目办了解到农民是愿意通过在市场上交易农产品来致富的，不过需求的点不在于政府提供完善的市场交易媒介，而在于提高自身农产品的产出规模、品质以及与交易对象的直接对接上。随后省项目办以市场化水平和农民需求为立足点，对市场建设子项目进行了大幅调整，将市场建设子项目的重心由建立有形市场和营销小组转向鼓励生产大户和小型农加工企业，报请世界银行同意后施行。项目中期调整之后，有形市场的建设个数从原计划的36个减少至4个，农民营销小组也从66个锐减至2个。同时，省项目办将市场建设子项目的重点放在扶持生产大户和小企业上，由原计划的46个调整为114个。集中市场建设子项目的配套资金转为生产大户和小型加工企业提供贷款支持和技术培训，鼓励这些生产大户和小型农加工企业通过“公司+基地+农户”或“公司+农户”的组织模式，将生产、加工、销售有机结合，实施一体化经营。这样，既保护了农户的生产积极性和经济利益，又保证了农产品加工企业稳定的原料供给，许多生产大户因此而迅速致富，并对周边农户起到很好的示范带头作用。到2017年底，共计扶持了126户生产大户，许多农户真正成为这项农村公共物品供给行为的直接受益者。这种以农民需求为导向的调整是项目获取成功的重要因素。
四、农业供给侧改革中的农民需求与地方政府治理
依托各级政府转移支农项目实现农业现代化供给的方式又可称为项目化公共物品供给[18]。项目化公共物品供给目前已经成为普遍的政府选择，也是长期农村基层财力疲软的必然结果。农村税费改革之后，政府在统筹城乡融合发展的过程中往往把重心放在农村，把农村公共物品供给负担由原来的“以农民为主”转向以“政府为主”[19]。一方面，项目化公共物品供给由国家财政来支付项目成本，各级地方政府落实各项项目计划，生产何种公共物品、如何生产、生产多少便受到项目资金授予方和项目具体实施者的双重监管，地方政府的治理能力也成为直接影响农村公共物品决策和供给体制的重要因素；另一方面，农民作为生产出来的公共物品的接受者，其需求偏好在一定程度上形成对项目进度的制约力量，由此便促成各级地方政府在实施项目时不得不转而以农民的实际需要为行动依据，成为制约农村公共物品有效供给的又一要素。前文的实证研究表明，在中央、地方政府乃至国际组织成为农村公共物品供给主体时，各级地方政府间通过有效沟通和良性合作形成良好的府际关系，地方政府间的合作治理为农村公共物品的供给决策的科学性和有效性提供稳固的运作基础。更为重要的是，农民能够参与并影响农村公共物品的供给决策过程，地方政府逐渐正视农民需求，农村公共物品供给从“供给导向型”向“需求导向型”转变得以实现，将农民需求纳入公共物品供给的制度结构和安排之中，并使之成为制度的关键和灵魂。伴随着经济快速发展与行政改革的进程，服务型政府被再次强调，其中，农村公共物品供给问题越来越突出。农村公共物品供给受到来自地方政府治理水平的影响。在农村公共物品的供给过程中，地方政府在农村公共物品供给中的合作治理和协同治理可以通过三项机制展现出来，即上下沟通机制、责任分担机制和利益关照机制。
（一）建立新型合作的府际关系
导致公共物品供给失衡的主要原因在于供给主体退出渠道不畅通、意愿表达形式化，因此，提高不同类型公共物品的退出和意愿表达机制有助于改善公共物品供给状况，提高组织运行的绩效。在退出或意愿表达并不必须受到法律、制度、指导政策这些约束的领域，提高效率的方法就是破除这些壁垒。适当给予基层和地方政府一定程度的自由裁量权，基层和地方政府就能有表达自身意愿的机会。同时，中高层政府借助于一定的组织机制和交流平台，及时听取基层政府的意见，尊重其发展意愿和利益需要，就能实现上下级有效的沟通互动。通过集权和分权的巧妙转换和准确拿捏，完善政府之间的上下沟通机制，府际关系从过去单一的“命令—服从”式转变为双向互动型、合作治理型，地方政府的治理能力逐渐凸显出来。如前文所述，各县（市、区）具有决定退出和进入项目的自由裁量空间，不必受制于省级项目办的强制命令，省级项目办关照县（市、区）的发展意愿和地方利益准允其自主进退，并且双方通过上下有效的沟通来转变和调适自身的行为选择。在公共物品供给过程中，绝不能仅仅依赖于地方政府，需要将视野扩展到地方政府与其他层级的政府间关系及其与私人机构、志愿部门以及公民个人之间的关系[20]。在新项目区的进入过程中，省级项目办通过召开交流会等方式向有意参与的县（市、区）讲明原由和利害，鼓励他们自愿加入，而不是单方运用行政权威强制执行。在经过中期调整之后，项目的总体进度虽然有一点波动，但项目区内生的动力而非外在的强制力极大加快了项目的进度。
（二）构建各级地方政府之间的责任分担机制
明晰各级政府的职权和责任，为达成高效的农村公共物品供给提供机制保障。强化中央、省级政府和经济较发达的市级政府在农村公共物品供给中的责任，并根据公共物品的受益范围、数量与质量要求等确定各类公共物品在中央、省、市、县、乡镇、村庄和农民之间的分担机制，是农村公共物品有序和高效供给的主要组织和体制保障。在综合农业现代化项目中，省项目办的角色定位于宏观规划的基础上统筹各方，经过科学考证制定一套完备的项目实施方法，县项目办则根据实施手册负责落实具体规划。当项目规划不合地方发展实际和利益时，责任则归咎于省项目办的规划，县级项目办具体实施变形或消极懈怠也可以追责。GZ市农田水利实施进展缓慢很大程度上归咎于省项目办的规划不当，没有充分考量当地的实际情况。为此，省项目办在自己的职责范围内扭转GZ市水利子项目实施进展滞后的不利局面，进而能够迅速做出符合地方利益选择的调整，转而在GZ市实施果园水利的计划，就得益于省项目办和县项目办之间对如何实施项目的责任是分担而非共担。
（三）凸显农户需求的利益表达渠道
当惠农资金和项目计划成为政府部门主导的农村公共物品供给服务时，是否能真正惠及农村、农业和农民受制于地方政府在资源分配上即利益选择上的取舍。现行农村公共物品供给体制脱胎于人民公社时期，农村公共产品的供给基本由国家包办，依靠政社合一、全社会资源高度垄断的人民公社制度，国家成为农村公共产品的唯一提供者。无论是农村公共产品的界定、项目选择、资金来源及具体举措等，均由各级政府依据社会调查和主观判断来进行。实际上，关照农村地区的发展利益除了要为农村地区发展积极分配项目资金，也应该关注他们是否具备实施项目的能力。在项目区的“八进八出”调整中，部分县（市、区）级项目办出于本县（市、区）实施项目的组织力量不足和财政条件薄弱而选择退出，省项目办也是从关照它们的发展意愿出发准允退出，且通过良好的沟通协调并顺利完成项目县（市、区）的进退，地方发展意愿和利益得到很好的关照。所以关照地方发展意愿应该做到尊重实际，灵活应变，一味地给予并不是地方政府良性治理的体现，应依托于各级政府及其政府部门之间完善的利益表达机制和追踪监管机制，真正发现农村地区发展意愿所在并协商决策，使惠农项目落到实处。
除了各级地方政府治理能力对农村公共物品供给产生极大的制约之外，农民需求偏好的满足程度亦是衡量农村公共物品供给的科学性和有效性的关键因素。在农村公共物品的供给过程中，对农民需求偏好的尊重，不仅仅是学者们提出种种举措所要极力满足的理想式原则。X省实施的综合农业现代化项目在向农村提供公共物品时，能充分尊重农民的需求偏好，成功推进项目。其运转机制在于，破除以往对农村公共物品供给难以对接农民需求的困境，从过去“自上而下”单向型、供给主导型的公共物品的供给决策体制开始逐渐转向“上下双向互动”型、需求导向型。
1.夯实农民公共物品需求为导向的组织基础。
地方政府和官员都有行政命令式的工作传统，自上而下的决策方式在项目实施时使公共物品供给不尽如民意。综合农业现代化项目在项目实施初期对此设计了应对性的方案，从各级政府职能部门抽调官员成立专门负责项目实施的领导小组和项目办。独立的项目领导小组和项目团队的组建，可以将公共物品的供给结果和农民的满意程度与各级项目办的工作绩效挂钩，迫使各级地方政府不得不依照农民需求提供公共物品。GZ市的农田水利不合当地实际需求而无法实施，省项目办不得不进行新的调查和设计，否则项目将无法按预期计划顺利竣工，为此只能从农民需求出发，从“自上而下”转向“上下互动”实施农民需求意愿强的果园水利，并且在农民遇到筹建果园水利的技术瓶颈时，省项目办也能及时筹资开展有关果园水利的技术培训。因此，具有较强的组织独立性、自主运作能力的项目领导小组和团队，实现了农村公共物品供给的效用和项目团队工作绩效之间的有机对接，迫使地方政府在农村公共物品供给过程中关照农民的实际需求。
2.激发农业供给侧改革的内在动力。
项目区的农民作为最直接和主要的利益相关者，其参与与否和程度高低就显现为这项大规模、可持续的农村公共物品供给活动最关键的内在动力来源。农民具有自己的需求偏好，其参与程度从不积极到积极的过程就是农民的需求偏好从被漠视到受到尊重和正视的过程。市场体系建设子项目开始建设的有形市场和农民营销小组，因不合农民需求而遭到弃用，农民的不积极触发了地方政府对供给行为的反思，随后将该子项目的内容做出有利于农民的调整。在扶持生产大户并开展技术培训之后，农民可以直接申请贷款来扩大生产，其生产积极性很快被调动起来。而且，即使没有县（市、区）项目办的监管和督促，农民也会主动利用贷款发展生产，自觉踊跃参加由项目办举办的各种技术培训和讲座。作为一种重要的政治参与形式，主动接触不仅为农民提供了一条表达真实意愿的渠道，而且为决策者追踪公共物品供给状况或发现问题提供了一种便捷的途径。如此就达到市场体系建设子项目预期的项目目标，各级项目办在后续的供给过程中也更能从农民的需求出发。
概括而言，项目受益人的参与程度对农村公共物品供给的内在影响主要体现在两个层面：一方面，农民的“消极参与”促使地方政府更加清晰地认识到其供给行为与农民需求之间的偏差，这种认知上的转变成为地方政府调适公共物品供给方式的驱动力；另一方面，当地方政府以农民需求为导向提供公共物品时，基于需求导向和利益相关者分析，农民的参与热情被激发出来，以至于在缺乏地方政府的外部监控而单纯依靠农民的自觉行动就可以取得预期成果，从而促进各级地方政府在农村公共物品供给中能够坚守遵循农民需求导向的准则。因此，对于受益者来说，能否以及在多大程度上参与到项目的具体实施过程中，其公共意见和集体共识是否被吸纳到项目的实施方案中，是项目绩效高低的重要衡量指标。将农民的参与程度作为一项考量供给农村公共物品成效的关键指标，能够引导地方政府的供给行为朝着更加有利于农民并惠及自身的方向发展。
作者简介：贺青梅，湖北工业大学经济与管理学院讲师；李海金，中国地质大学（武汉）马克思主义学院教授
中国乡村发现网转自：《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2018年第6期
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