——以嘉禾县城乡发展一体化建设为例
【摘要】目前我国县域中有将近七成以上的人口、五成的国民生产总值和八成的国土资源。所以说共享发展的重点在县域，难点也在县域，痛点更在县域。因此，“县共享，国共享”。在县域中如何践行共享发展理念，增强县域发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进，实现全体人民共同迈入全面小康社会，使全县人民在共建共享发展中有更多获得感。是当前具有十分重大的理论与实践意义的新课题。本文以湖南省嘉禾县为例，从目前我国欠发达县共享发展中存在的问题出发，力图探寻如何提高我国欠发达县共享发展的有效途径。
【关键字】县域共享; 城乡发展一体化; 嘉禾县
十八届五中全会把共享发展作为我国经济社会发展的出发点和落脚点，体现了我国社会主义本质和共产党的宗旨、科学谋划人民福祉和国家长治久安的价值取向，是我国经济社会发展进入新阶段的客观需求，也为我国全面建成小康社会提出更明确的目标和更明确的方向。目前我国县域中有将近七成以上的人口、五成的国民生产总值和八成的国土资源。所以说共享发展的重点在县域，难点也在县域，痛点更在县域。只有充分落实好县域的共享发展, 才能保证全国的共享发展。因此，在县域中如何践行共享发展理念，增强县域发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进，实现全体人民共同迈入全面小康社会，使全县人民在共建共享发展中有更多获得感。是当前具有十分重大的理论与实践意义的新课题。本文以湖南省嘉禾县为例，从目前我国欠发达县共享发展中存在的问题出发，力图探寻如何提高我国欠发达县共享发展的有效途径。
一、嘉禾县城乡发展一体化建设基本情况简介
嘉禾县位于郴州市西南部，五岭山脉北麓。东界桂阳县，南邻临武县，西抵永州市蓝山县、宁远县、北接永州市新田县。属亚热带季风气候，四季分明。嘉禾建县于1639年，面积699平方公里，辖9镇1乡，人口43万，是全省地域面积最小、人口密度最大的县份之一。
2011年，湖南省委、省政府将嘉禾、湘潭、汉寿、冷水江四县（市）列为“十二五”城乡一体化示范县（市），要求四县（市）积极探索城乡一体化发展的战略、路径与方法，为全省城乡一体化发展提供典型和经验，为省委、省政府科学决策提供参考。嘉禾的典型意义在于县远地偏，域小人密，官穷民富的独特县情。
自嘉禾县被列为湖南省城乡一体化示范县以来，为持续加速嘉禾城乡一体化建设进程，嘉禾县坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念，以就近城乡一体化、就地市民化为路径。在操作上坚持规划同步、建设同体、设施同覆、发展同向、保障同效、管理同治的原则，在方向上力求实现公路变街道、田野变庄园、水体变乐园、荒山变森林、村委变社区、村民变市民的变化，积极探索城乡一体化建设嘉禾模式，取得了明显成效。先后被列为全省“统筹城乡就业试点县”、“城乡公交一体化试点县”、“城乡社会救助一体化试点县”、“城乡供水一体化示范县”。 县域经济发生了巨大变化，实现了县域经济的跨越式发展，综合经济实力显著增强，人民生活逐步改善，各项社会事业同步发展，嘉禾人民获得感大幅度增加。
二、嘉禾县城乡一体化共享发展现状与问题
（一）嘉禾共享发展现状分析：
由于到目前为止，对于共享发展还没有公认的评价体系，只有陕西省社会科学院副研究员杨红娟在《陕西共享发展的现状分析与对策建议》中对陕西省共享发展问题做了评价分析，因此，本文套用《陕西共享发展的现状分析与对策建议》的模式，根据嘉禾县政府网站所公的统计数据，结合嘉禾经济社会发展实际，对嘉禾的共享指标进行评价。
1. 经济共享状况
经济共享是人民共享发展成果的基础。从“人人共享”出发，对于广大的人民群众，收入最为关注，也是人民群众最敏感地感知到经济发展和生活水平提高的指标。这里采用与人均收入相关的主要指标，包括GDP民生含金量、恩格尔系数、贫困发生率、居民收入差距等指标呈现。“十二五”时期是嘉禾历史上经济增长较快、发展质量最好、综合实力提升最快的时期，（见图表1）全县生产总值、社会固定资产投资和城乡居民收入年均增速均快于全省水平，处于发展第一方阵。在平稳快速发展的带动下，嘉禾经济稳步跨入中等发达县行列。但在有关经济共享的指标中，却表现不佳，与经济高速发展相比，人民生活质量提高较慢。 图1嘉禾县2009-2016生产总值增长图 依据嘉禾县相关年度统计公报数据整理
第一，GDP 民生含金量较低，居民收入增长缓慢。根据 2016 年嘉禾县国民经济和社会发展统计公报数据，嘉禾居民人均可支配收入18164 元，人均生产总值为32175元，GDP 金量0.5645。2016年的湖南省GDP含金量平均值为0.4610，郴州市GDP含金量平均值为0.4248，在郴州市GDP含金量排名前5位的县中，嘉禾的排名连续四年位居第4 位。与较为合理的民生含金量0.6 距离较小。
第二，收入差距较大。无论是城乡还是高低收入之间的差距都比较显著。2014年，嘉禾居民低收入组与高收入组人均可支配收入之比高达110.5，2015 年，这一比例为 110.08。2010年开始农村居民收入增速连续多年超过城镇居民收入，城乡收入差距为3.821，到2015年3.041，城乡收入差距依然较大。
第三，贫困发生率较高。据嘉禾县扶贫办对嘉禾农村贫困监测调查，嘉禾县2014年贫困人口29783 脱贫3960人 以全县41万人口计算贫困发生率为6.29%，2015年贫困发生率为5.27%， 2016年贫困发生率为4.01%。2016 年，嘉禾农村贫困人口进一步减少，贫困地区农村居民收入实现较快增长，收入增速快于全省农村平均水平。
第四，人民生活从温饱型逐步转向改善型。从嘉禾城乡居民恩格尔系数折线图来看，城镇居民恩格尔系数基本稳定在30%左右，也就是说随着城镇居民收入不断提高，用于食品消费的比例基本不变，而食品结构更趋优化，表明城镇居民的食品消费从温饱型逐步转向改善型。2009年，嘉禾城乡居民恩格尔系数分别为0.333和0.467，城乡恩格尔系数比为71.3，说明城乡消费水平差距还很大，城镇居民属于“富裕水平”层次，农村居民属于“小康水平”层次，启动农村非食物消费潜力巨大。2015年，嘉禾城乡居民恩格尔系数分别为0.28和0.32，城乡恩格尔系数比为88。 说明城乡消费水平差距变小，都属于“富裕水平”层次。六年间，嘉禾农村居民恩格尔系数从0.467降到0.32，表明随着收入的不断提高，农村居民用于食品消费的比例下降较为明显，也体现了农民生活的富裕程度有很大的提高。
2.社会共享状况
社会共享指标主要以财政用于公共服务支出以及教育、卫生、社会保障和社会服务状况来表现。“十二五时期”，嘉禾社会共享状况总体得到较快发展，财政社会公共服务支出不断增加，公共服务和社会保障成效显著。
第一，基本公共服务支出不断增长。基本公共服务支出是民生发展的重要支撑和保障，也是社会共享的基础。2016年，全县财政支出242039万元，一般公共服务支出完成169428 万元，人均公共服务支出3898元。
第二，2014年，嘉禾劳动年龄人口平均受教育年限达到8.5年，2015年8.7，2016年8.8，远低于全国10.23年的水平。
第三，卫生健康发展共享。2015年，嘉禾县每千常住人口拥有医疗机构床位3.29 张，职业（助理）医生2.77 名；2016 年，千人拥有卫生机构床位数3.09 张，千人拥有执业（助理）医师数3.96名，医疗服务体系进一步健全，群众就医环境显著改善。人民群众用于健康卫生支出下降，居民个人卫生支出占卫生总费用比为38%。
第四，社会保障发展共享。自2013年起，嘉禾城镇职工基本养老保险覆盖率达到100%，医疗保险覆盖率达到 100%；新型农村合作医疗不断巩固，参合人数309549人，参合率96.8%。城镇低保线提高至330元/人/月，全县共有城镇低保对象6672人，月人均救助水平250元；农村最低生活保障线为180元/人·月，现有农村低保对象16159人，月人均救助水平125元。共发放救灾救济款270万元，建设完成12所幸福院。新建社区居家养老服务中心7个、县级居家养老服务指导中心1个，基本养老服务补贴覆盖对象达到2951人；分别发放城镇居民和农村居民最低生活保障经费4637.4万元。
3.文化发展与信息服务共享
文化发展共享主要以人均拥有的公共文化资源和得到的文化服务指标来衡量。2016年嘉禾人均文化事业费达到113.2 元。在信息社会，信息可及性成为文化共享的基础，2015年，移动电话指数达到0.5849；电脑指数发展水平较为迟缓，2015该指数为0.2770；嘉禾互联网指数为0.05，位于全国中上游水平。嘉禾数字生活指数达到0.6534（全国平均水平为0.5038），总体水平处于全国中游，仍处于传统生活方式向数字化生活方式的转型期；嘉禾在2011年数指达到0.3423，正式迈入数字化生活准备期的转型阶段。
4.生态共享状况
随着工业化的发展，绿水、蓝天、洁净是人们对生态环境的基本要求。“生态环境质量总体改善”，这是我国建设全面建成小康社会新的目标要求之一。为此，环境安全和质量改善成为生态共享的主要指标。2016年，嘉禾县空气质量达标率为98%，地表水质达标率为97.8%，农村垃圾集中处理率为93.8%，农村集中供水率86.6%、城市生活垃圾无害化处理率98.07%，环境质量的相关指标，均高于全国平均水平。
5.共建状况
共享发展不仅是改革成果的共享，更要通过人民群众充分、公平地参与来提高人民群众的获得感。人民群众的获得感，不仅源自于对发展成果的“共享”，也源自于对发展 进程亲身参与、亲自尽力的“共建”。因为这种“共建”使人的主体性得到充分尊重，创造性得到充分发挥，从而使得人之所以为人的本质得到充分展现，人生价值得到肯定和实现，也使得人民群众在参与中能力不断提升，增强当家作主 的自觉性和自主性。本研究通过经济参与、政治、社会生活等三个方面的指标来呈现。就业创业是提高经济包容性和共享水平、让人民群众有更多获得感的根本之策。2015年嘉禾农村新增劳动力转移就业 3869人；年末城镇登记失业率3.99 %，失业人员再就业人数1299 人，但政治参与和社会参与的主要的指标缺乏数据，未能反映出参与水平中的问题。
（二）存在的问题：
1.城乡一体化共享发展质量不高，收入水平特别是农村居民收入较低是嘉禾提升共享发展水平最大短板。
虽然2016年嘉禾城镇化率提高到了47.28％，[1]但是本地城镇化发展质量不高，嘉禾的城镇化在一定程度上是异地城镇化为主导的城镇化，是虚高了城镇化率。部分乡镇注重招商投资，建设产业园区，不注重城镇基础设施建设；注重发展工业，不注重发展现代农业和服务业。工业化、城乡一体化和农业现代化没有同步发展，制约了城镇建设水平的提升。使得长期以来，嘉禾城乡居民收入水平较低的状况并未得到实质性改变。特别是面临经济发展的新常态，2014年开始城乡居民收入增速开始放缓，2016 年嘉禾农村居民人均纯收入比上年增长8.0%，城镇居民人均可支配收入比上年增长9.3%，与“十三五”规划所要求的“居民人均可支配收入赶超全国平均水平，年均增长10%左右”目标存在较大差距。同时收入增速不均衡的问题依然十分突出。“十三五”时期，经济发展放缓，就业困难增大，外出务工人员返乡人数逐渐增多，薪酬增加幅度减低，嘉禾人理财观念和能力不强等因素的共同存在，使得嘉禾提高居民收入，赶超全国城乡居民收入平均水平的难度加大。
2.城乡一体化区域发展不平衡，公共服务和管理存在的不平衡是共享发展的重大问题
受县域经济总量小、发展不快影响，九个乡镇中，城乡一体化发展速度和质量都存在较大差距，区域发展不平衡的问题比较突出，河东、河西城乡一体化进程的区域差异明显。县城的建设在产业园区和房地产方面表现突出，但公共服务设施和市政基础设施建设滞后。乡镇的建设步伐缓慢，一些乡镇还处于沿着一条街、一条路搞城乡一体化建设，加上大部分乡镇人口规模小，文化、教育、医疗、卫生等城镇公共设施的数量和质量难有提升。实现基本公共资源分配和公共服务、福利待遇的均等化。但依然存在着总体上基本公共服务供给规模和质量，难以满足居民日益增长的公共服务需求，城乡基本公共服务差距较大的问题。虽然实现了十三年的免费教育，但与城市相比，小城镇乃至农村的教育资源在基础设施、教育理念、教育能力等方面存在显著差别；基层基础薄弱改善不足，专业技术人员匮乏等影响着基层医疗水平的提高；农村优质的教育、医疗资源特别是优秀的教育明显不足，影响着农村的基本公共服务总体发展水平；基本养老保险的待遇差别较大，养老服务供给不足更加严重。这些问题在户籍改革后都被提到议事日程上来，紧迫需要解决，否则将影响户籍改革的“红利”发挥，会降低公众对改革的期待和满意度。
3）城镇规模小辐射力弱，就业是共享发展过程中面临的最大压力。
目前，嘉禾县的行政中心、商业中心依然集中在老城区，中心建成区居住人口剧增，导致中心城区的负荷不断加重。老城区建筑密度过高、交通拥堵；公共服务设施和市政基础设施相对偏少，城市功能尚不健全；城市规模小，其他组团建设进展缓慢，城市骨架难于舒展。县城区的城镇化建设对周边辐射带动作用不强。乡镇的城乡一体化建设还处于自身发展阶段，规模都很小，难于起到辐射带动作用。受户籍制度、社会保障制度等因素影响，农民工、新市民未能随着城乡一体化进程融入当地社会，无法平等享受基本公共服务，影响生活质量，削弱了他们对所在城镇的归属感与认同感，一定程度上制约了社会和谐发展，制约城乡一体化共享发展。当前就业供需压力依然是最主要的问题。一方面，就业需求群体扩大，全县农村外出从业劳动力同比增长4.2%；供给侧结构性改革，较多职工面临二次就业。与此同时就业岗位总体有所减少，人力资源市场求职人数同比增长10.6%，远高于岗位投放 4.15%的增长率。而招工难与就业难并存造成就业的结构性压力不断加剧。
（三）结论：
1.嘉禾已基本具备了支撑城乡共享发展的物质技术条件，在社会共享、文化信息共享和生态共享方面取得较大成就，但经济共享和共建程度较低，社会参与不足。努力实现生态、生产、生活的协调发展是嘉禾城乡发展一体化的新路径。
2.嘉禾收入水平特别是农村居民收入较低，依然是嘉禾提升共享发展水平最大短板。要全面深化产业、人力、资源等经济要素再配置和体制机制改革，实现公共服务均等化是嘉禾城乡共享发展和供给侧结构性改革的突破口。
3.脱贫解困、公共服务和管理存在的不平衡以及就业仍然是嘉禾城乡共享发展的重大问题。应在进一步完善更加公平、可持续的社会保障体系，推进和深化医疗、教育体制改革，促进公共服务的公平性和可及性等方面，提升嘉禾共享发展的水平。建设现代乡村治理体系和提升乡村治理水平是嘉禾城乡共享发展的新内容。
三、对策
按照党的十八届五中全会“人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会”的要求，针对推进县域共享发展面临的重大体制机制障碍、关键问题和政策瓶颈，建议要全面落实“五大发展”理念，以供给侧结构性改革为主线，全面采取强力有效措施，促进县域经济社会发展尽快步入共享发展轨道。具体建议如下：
1.全面落实“五大发展”理念,以“四个全面”战略思想为指导，制定县域“全面发展”评价体系。改变过去唯GDP的考评机制和用人机制，倒逼发展理念全面转变。为此建议：一是尽快研究制定县域“全面发展”指标体系，将县域基尼系数、地区相对差距、城乡收入差距、城乡社保差距、留守儿童数量、职工最低工资水平等共享发展相关指标纳入县域政绩评价体系，作为考核县级各部门政绩的重要内容，将“全面发展”指标与GDP等经济增长指标同等对待。二是要拿出壮士断腕的决心，加大深化“放管服”改革，全面推行清单管理制度，把不该有的权力坚决拦在清单之外，给民众更多获得感。三是建立有利于“全面发展”的法规政策体系。各级各部门要加快建立和完善有利于“全面发展”的法规政策体系，一些不利于“全面发展”的法律、规章和政策，该更新的要更新，该终止的要终止，坚决打通影响“全面发展”的法规政策瓶颈，营造有利于共享发展的软环境。
2.进一步全面优化营商环境，创造更优的“硬环境”和“软环境”，加大县域对资本与智力的吸引力。一是营造全民创业良好环境。要在县域层面深入开展“万众创新、大众创业”活动，进一步优化放宽市场准入，大力吸引民间资本和各类人才进入县域，参与发展文化、教育、医疗和社会福利等事业，充分激发全民创业热情。要认真落实有关支持全民创业的优惠政策，切实加大税收、信贷、用地等支持力度，全面推行服务质量公共承诺制和政务公开制度，积极帮助解决各种困难和问题，全力维护县域企业合法权益，努力形成尊重纳税人、关爱企业家、扶持创业者的良好氛围。二是打造创业孵化基地。既要遵循市场经济规律，让市场在资源配置中发挥决定性作用，也要更好发挥政府作用，强化引导扶持，对创业者扶上马、送一程，促进其发展壮大。要引导县（市）依托各类工业园区、农业示范园等，规划建设一批创业孵化基地，吸引各类创业主体入园发展，为创业者提供经营基地、可学经验等帮助，让他们的羽翼不断丰满。三是带动农民就业增收。“小康不小康，关键看老乡”。在做大县域产业“蛋糕”总量的同时，还必须带动农民就业增收，让发展成果更多惠及全体人民，使推动县域产业发展的过程成为人民群众广泛参与、普遍受益的过程。要引导县域企业吸纳农民工就业，加强农民工教育培训，防止人力资源外流，使县域企业成为农民就地就近转移就业的主要渠道。要完善农企利益联结机制，采取农民以土地经营权入股、龙头企业领办创办合作社、建立利润返还机制等方式，让农民分享基地生产、加工、流通等环节收益，促进全体人民共同富裕，加快全面小康社会建设进程。
3.健全社会制度体系，缓解贫富差距过大问题。第一，健全基本社会保障制度体系，为我国贫困人群提供基本的公共服务保障。第二，强化税收制度改革，完善个人所得税制度。第三，优化配置社会资源，推动社会资源均衡流动。应继续合理优化配置社会公共资源，为城乡居民提供均等化公共服务，让城乡居民共享我国改革发展成果，从而逐步缓解地区贫富差距，打造普惠发展的新社会。
4.加快智慧城乡建设和互联网+行动落实，大力推动县级政府的大数据全面向社会开放开放与共享，用大数据推进政府治理能力现代化。首先需要加强部门数据共享开放工作，还要积极推动政务数据向其他部门和社会的开放，实现政府综合治理能力的提高。其次，积极探索建立跨部门数据资源共享管理制度和工作机制。一是要研究建立保障各自数据源对数据的所有权，明确数据归属和数据权益的相关政策和机制。逐步出台政府数据公开的相关规范、制度和实施指南，规定各部门在信息搜集、传播、处理、共享与安全保障过程中的法定职责。二是要研究跨部门数据资源分享交换渠道，探索建立数据目录服务中心、数据分享交换中心、数据交易平台，实现长效化的数据交易共享市场模式。三是培育建立第三方数据服务商、数据交易机构等第三方专业服务机构和人员，并通过出台相关的资质认证、管理要求，规范相关行业从业人员和机构工作。
【参考文献】
1.嘉禾县统计局，《嘉禾县2016年国民经济和社会发展统计公报》，2017年6月14日
2.郭薪，《2016年嘉禾县人民政府工作报告》，2016-03-10
（作者单位：中共嘉禾县委党校）
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