摘要:乡村振兴计划中“治理有效”的政治目标对农村基层治理提出了新的要求。以“乡政村治”“两委并存”为制度变迁的起点，各地尝试探索基层治理结构的创新形式。通过类型比较的分析方法，探究新时期农村基层治理变迁的结构－类型学，可以将自然村落层面的村民自治形式创新概括为村落复权，在行政村层面强化党组织政治权威、拓展职能范围概括为政党拓展，在自然村落层面实现自治单元和党建单元双重下沉概括为耦合调整。三种农村基层治理结构变迁类型各有适用的条件和功能。在乡村振兴的历史任务下，农村基层治理需要改变单一的制度设想，构建“一元多样”的农村基层治理结构，以农村基层党组织建设为一元基础，形成更具多样性的农村基层治理样态。
关键词:乡村振兴；基层治理；治理有效；结构变迁；类型学
一、引言
如何对农村社会实现有效治理一直是中国政府考量的重要问题。党的十九大报告正式提出乡村振兴计划，“治理有效”是其中的要求之一。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》，在“构建乡村治理新体系”部分提出“乡村振兴，治理有效是基础”。在现代民族国家建构的趋势下，国家正式权力逐渐改变传统帝国“皇权不下县”的格局，突破费孝通所提出的“双轨政治”模式[1]，将农村社会逐步整合进现代国家体系当中。新中国成立后，特别是人民公社时期，国家权力以人民公社－生产大队－生产小队三级组织为基础，以党、政、社三者合一的方式全面深入农村基层。改革开放后，在降低治理成本的考量下，国家权力在纵向和横向上都有所收缩，以四川省广汉县向阳乡建立第一个乡政府(1980年)、广西壮族自治区河池市宜山县合寨村果作屯建立第一个村民委员会(1981年)为标志，国家权力将边界限定在乡镇一级，村一级实行村民自治。以村民委员会为制度起点，农村基层形成了纵向上“乡政村治”[2]、横向上“两委并存”[3]的基本治理结构，这一治理结构成为当前讨论“治理有效”的实践/理论起点。
但无论是“乡政村治”还是“两委并存”，在现实中都存在动态变迁。沿着权力向基层渗透的历史逻辑，乡镇政府依然会通过各种方式改变村民自治的实践状态，村干部被裹挟进国家正式权力体系当中，成为“政府代理人”[4]，行动方式日益行政化、官僚化[5]。实践中的两委关系也是非均衡状态，村主任和村支书围绕基层权力展开博弈，党建的逻辑逐渐覆盖自治的逻辑，影响了农村基层治理生态。2006年中国正式废除农业税，之后各种农业补贴从根本上改变了城乡之间的资源分配关系，农村从资源汲取对象转变为资源反哺对象。但资源分配关系的改变反而加剧了村民自治的困境，随着项目进村，农村出现了“资源消解自治”[6]的新问题。同时，十八大以后中央全面强化党建，基层党组织走到前台，直接执行精准扶贫等国家政策，“以党建促扶贫”[7]“精准扶贫与基层党建的双重推进”[8]成为原则性趋势，村委会在基层治理中的作用进一步弱化。
黄宗智延续双轨政治的观点，认为中国县级以下广泛地使用了半正式的行政方法，依赖准官员来进行治理，这被他称为“集权的简约治理”[9]，并认为这种方式一直延续到当下。但伴随着国家权力的不断下延以及农村治理问题的不断复杂化，农村基层治理对象也不断多样化。贺雪峰就曾以村庄基本秩序状况及其维系机制、村干部的角色与动力机制以及乡村关系状况为标准，将农村区分出原生秩序型、次生秩序型、乡村合谋型和无序型四种不同的农村秩序类型[10]。在这种背景下，农村基层面临了新的任务，乡政村治、两委并存的农村基层治理结构显得太过简单，集权的简约治理更是无法满足乡村振兴“治理有效”的理想目标。“复杂性”与“多样性”将是以后“治理有效”必须考量的重要因素。对于农村基层治理的复杂性这个问题，学者已经进行了若干研究，并给出了不同的政策建议。例如在“乡政村治”问题上，印子认为，现代国家需要在行政村层面不断提高治理能力，才能更好地造福于民[11]。徐勇等人分析在自然村、村民小组层面探索村民自治的案例，认为通过自治单元下沉、重新激活自然村落的方式能够“找回自治”[12]。刘金海提出了“1+N”的治理体系和治理单元，认为各种新兴组织的出现是乡村治理要面临的新形势，农村基层治理需要进行“横向的权力分割”[13]。邓大才则从村庄不同治理对象的性质出发，提出农村出现了四类不同的单位(自治、行政、服务和经济)，并提出要对不同的对象需要进行“多单位治理”[14]。在“两委并存”这个问题上，季丽新等人提出，“村党组织领导权制度化”[15]是农村基层治理发展的重要方向，学者开始探究党组织如何与村民自治组织有效契合，“党领群治”[16]被认为是当前中国农村基层治理的新特征。
上述研究都很有启发性，但总的说来，这些研究大多采用孤立的视角，从单个案例出发分析农村基层治理结构调整的问题，没有从更加宏观的视野为乡村振兴“治理有效”提供结构－类型学参考。笔者将自治单元在纵向上的调整概括为“村落复权”，将村党组织在横向上的强化政治权威、拓展职能范围概括为“政党拓展”，将两者在自然村落层面的融合概括为“耦合调整”。本文的任务在于，以近年来各地基层治理结构调整典型案例为基础，纳入类型比较的方法，探究村落复权、政党拓展以及耦合调整在农村基层的实践关联，与既有理论进行对话，提出农村基层治理结构“一元多样”的特征，为乡村振兴“治理有效”目标提供可以借鉴的不同类型。
二、垂直向度与自治单元下沉
上世纪80年代农村基层在垂直方向上逐渐形成“乡政村治”的基本治理格局。但“乡政村治”本身是概念化的表达方式，其中的“乡”指涉的概念内涵比较明确，就是指国家行政权力体系当中最低一级的乡镇政府，这些乡镇政府多数由原人民公社转化而来。“村”的内涵却并不具体，在行政村和自然村之间出现过调整。基于多重因素的考虑，1998年的村民委员会组织法将村民委员会设置在了行政村。在新时代农村发展过程中，行政村与自然村之间的差异就构成了农村基层治理结构在垂直向度上的调整空间。
(一)自治上移与行政下移
现有人们都将河池市宜山县屏南乡合寨村作为村民委员会的发源地。但最初村民委员会并非以行政村为基础，而是建立在自然屯之上。1987年全国人大征求村民委员会组织法立法建议，时任政协委员的雷洁琼还提出建议，把村民委员会设置在自然村之上[17]。1988年试行的《村民委员会组织法(试行)》采纳了这一建议。但1998年正式实施的《村民委员会组织法》为适应全国的普遍情况，进行了“自治上移”，开启了村民委员会设置在行政村，自然村改设村民小组隶属于行政村的组织结构。
从历史衔接的角度讲，1998年的村民委员会组织法正式文本要比1987年的试行文本更有利于组织过渡，可以解决原生产大队的建制变迁问题。对于国家财政而言，将村民委员会设置在更加标准、统一的行政村也意味着治理成本的降低，更有利于乡镇政府开展工作。但这种设置方式也并非没有代价。根据学者的观点，利益相关、文化相连、地域相近、规模适度等都是村民自治的影响因素[18]，而按照贺雪峰的概念，自然村落属于熟人社会，而行政村只能称为“半熟人社会”[19]。特别是在两广、云贵、湘赣等山地丘陵地区，由于地形崎岖，农民大多数都是分散居住，自然村落是农民生活的主要空间，村民对自然村落的认同要高于行政村。当“自治上移”后，在行政村层面实行的村民自治反而缺少了自治的必要条件，不再利益相关、文化相连，也不具备地域相近、规模适度的特征，自然村落的治理价值反而无法得到有效的体现。
除了自然村落治理功能的搁置之外，建立在行政村之上的村民委员会还面临了行政化的问题。当行政村成为自然村事实上的“上级”时，行政村本身就会出现管理幅度的问题，同一行政村的人已经不再相互熟识，无法再通过乡土非正式权威进行柔性治理，只有通过制度建设、召开会议等行政化的方式实现对所辖自然村的约束。而且更重要的是，乡镇政府承接了自上而下的国家政策和行政任务，依然需要村委会帮助落实，“行政下移”成了村民委员会所面临的常态，村民委员会逐渐被吸纳进国家正式权力体系当中，成为乡镇政府在基层的“工作抓手”。在这种局势下，村干部的办事风格日益接近政府机关的正式官僚，并不是承担维护村民利益、提供村集体公共服务这些职责，而只是在乡镇政府和自然村之间承担上传下达的任务，贯彻方针，落实政策。
卡在自治上移和行政下移之间的村委会左右为难，村委会、村干部与普通农民的差异越来越大，出现了“村民自治单元和自治基础的脱节”[20]，行政村面临自然村落搁置以及村委会脱嵌的双重压力。最终的结果是村民对自治的效能感降低，建立在行政村之上的村委会难以获得村民的完全认同，也无法充分实现“治理有效”的政治目标。
(二)村落复权的个案实践
在农村基层治理结构调整的背景下，将目光往下移动，重新发掘出自然村落的治理功能、对自然村落进行非正式意义上的“复权”成为可行的方向，这一历史制度变迁也就构成近年来农村自治单元下沉的逻辑起点。早在2014年，中央1号文件就提出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”之后全国范围内出现在行政村之下，以自然村落、村民小组为基础的村民自治创新，很多地方开始尝试将自治功能下延到村民小组一级，由村民小组承担相应的职责，或者在自然村落、村民小组层面建立议事会、理事会、乡贤会等非正式组织。例如笔者在湖南安化调研精准扶贫过程中所了解到的内容，贫困户识别的村民评议下放到了村小组一级:
案例1.村民小组评议(湖南安化)
我们村确定贫困户，第一步就是各个村小组自己先召开会议，对他的情况进行检查。因为你名额有限啊，你不可能把所有的困难家庭全部纳进来的，就只能选出那些最贫困的家庭。但是村上对谁家贫困并不是很清楚，我们这个村有好多小组，很多人家的情况村里的干部都不了解，那些扶贫工作组的更是只了解一些表面。但是一个小组的人大家一般都认识，很熟悉。我们就把这个第一步放到了村小组，他们更清楚各家各户的情况。
除了这种临时性的措施之外，还有一些案例在村落复权方面要更加制度化。例如广东清远在城市化过程中面临了很多新的问题，为了解决问题，清远地区根据自身情况，将现有的“镇—村—村民小组”调整为“镇—片区—村(原村民小组或自然村)”的基层治理层级。按照有利于发挥群众自治功能，有利于经济发展，有利于社会治理的原则，在片区之下，以单个或若干村民小组(自然村)为单位设立村委会(已经不同于行政村层面的村民委员会)，开展村民自治:
案例2.村民小组村民委员会(广西清远)
参加试点的西牛镇原来总共有12个村委会，为了实现村民自治重心下移、农村公共服务和社会管理重心下移、发展农村集体经济重心下移、党组织设置重心下移(这被当地称为“四个重心下移”)，就把这12个村委会重新组织，分拆成了130个村委会，以前一个村(行政村)一两千人，现在一个村(自然村)大约是一百多人，村民的数量少了，村委会的规模也小了，村民之间不同的意见就更容易协调、统一[21]。(扩号内的内容为引者标注)
类似的案例在全国范围内还有很多，如湖北秭归“幸福村落”，以村落为单元，以村落理事会“一长八员”为组织载体和基本队伍，实行自然村落村民自治。南京六合区更进一步，不仅在村小组层面开展村民自治，而且还在小组层面建立了农民议会、农民俱乐部，由小组成立农业专业合作社、举办一些农家乐，发展小组层面的集体经济。
(三)村落复权的治理绩效
从上述案例的主要做法看，这些案例在纵向关系上是对二十世纪80年代自然村设置村民委员会的一次回归，自然村落重新以一种非正式制度的方式发挥治理功能。从实践效果看，相比于以往行政村层面的行政化，这种“村落复权”带来的积极影响还是比较明显的。一方面，在小型共同体内部进行村民自治，参与自治的人数规模会更小，正如广东清远案例所显示的，自然村落一级的人数更少，更接近熟人社会的乡土文化底色。在这种熟人社会当中，信息沟通更为舒畅，信息收集更为丰富，更容易激发起村民的参与意识，“搭便车”的概率更低，村民的政治参与效能感会得到提升。而且这种共同体内具有文化、经济以及政治上的共同利益和行为规则，更倾向于采取非正式权威(如新乡贤)维持村民的自我组织，无需过度依赖正式制度，能够在一定程度上缓和村民自治组织官僚化的冲动。另一方面，由行政村充当村民小组和乡镇政府的中介，能够缓冲来自上级政府的任务摊派，村民小组自治组织无需承担过多的行政责任，可以在很大程度上避免出现被国家正式权力吸纳而逐渐行政化的问题。
不过当前的村落复权和二十世纪80年代的自然村自治也并不完全相同。二十世纪80年代自然村之所以能够出现自治，很大程度上在于国家从乡土社会的退出。果作屯第一任村委会主任表示，当时之所以在自然屯成立村民委员会主要是因为集体事务无人管理:“1979年我们分田到户，群众自己搞，大队就没什么作用了，小队长也不管事了。但是当时我们的治安管理很混乱。乱砍乱伐的多、偷盗牛马的多、唱痞山歌的多、封建迷信多、管事的人少”“群众自己搞”反映的是集体经济解散，开始实行家庭联产承包责任制，国家不再干预农村经济生产，“治安管理很混乱”反映的是国家权力在农村社会退出，社会治安出现权力真空。新时期以来的村落复权并不是因为国家的退出，反而是因为国家的再次回归。随着国家和乡村社会之间资源关系的转变，国家携大量资源卷土重来，以资源反哺的方式再次进入乡村社会(如案例1中村民评议的内容即是如何分配贫困户名额及附带的国家财政反哺资源)，农村基层治理结构开始围绕垂直方向上行政村和自然村之间的差异进行调整，国家权力以更加隐蔽的方式在自然村落进一步拓展，双方在自然村落层面达成了均衡状态，以自然村落自治的方式共同完成新时期资源反哺的任务。
从这个角度讲，村落复权对乡村振兴“治理有效”就有了一定的意义。乡村振兴同样属于资源反哺背景下国家对农村基层的进一步扶持，政策执行、资源下渗都需要自然村层面的配合，通过这种自治单元下沉的方式，一方面能够激活自然村的治理功能，重新找回自治，同时也有利于在资源反哺阶段帮助国家落实政策，将乡村振兴贯彻到最基层，实现“治理有效”的目标。
三、水平结构与政党职能拓展
在党政体制下，除了行政权力下延之外，党组织在农村地区的延伸同样也是国家权力建构的重要内容。伴随着政党下乡，党组织成为农村基层治理的权力主体[22]，并最终在人民公社体制下形成党、政、社三者合一的农村基层治理结构。到80年代人民公社解体，村委会和村党支部之间的“两委关系”构成水平方向上农村治理结构的关键。两者之间的动态变化为农村基层治理结构调整提供了水平方向的制度空间。
(一)两委关系的非均衡发展
按照《中国共产党基层工作条例》第二条的规定，村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。根据《村委会组织法》第二条的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从文本上看，前者属于领导权，后者属于村民自治权，两者各有其权力范围。但在实践运行中两者却存在模糊交叉地带，而且在实践中，村党组织以及党支部书记的政治地位要比村委会及村委会主任更高一些。
2002年7月中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》(中办发[2002]14号)，认可了“一肩挑”的模式，担任党支部书记成为担任村主任的前置性程序。2009年4月中组部下发《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》(中组发[2009]7号)，明确提出“加强村党支部书记队伍建设，是农村基层组织建设的重中之重。”要求省市县乡党委出台措施，建立强化村党支部书记的工作机制。其中的意图已经比较清晰，两委并存的农村基层治理结构发生了制度变迁，中央通过不断强调村党支部书记建设，以此实现农村基层党组织的职能拓展，将村党支部书记打造成真正的农村发展带头人。
十八大后，这种趋势表现得更为明显，农村党组织在村庄公共事务管理中进行了新一轮的职能拓展。2012年十八大报告提出“以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设”的要求。随着精准扶贫进入攻坚阶段，一系列加强农村基层党组织建设的新措施陆续出台。2015年5月中组部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫办联合下发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》(组通字[2015]24号)，要求各机关单位选派机关优秀干部到贫困村以及党建薄弱村庄担任第一书记，帮助贯彻执行精准扶贫政策、加强农村基层党组织建设。通知要求建档立卡贫困村以及党组织涣散村要实现第一书记全覆盖，据报道，截止到2017年6月，全国范围内已经有19.5万名机关干部在贫困村、党建薄弱村担任第一书记[23]。与此同时，2015年6月份，中央在杭州召开全国农村基层党建工作座谈会，会议提出农村基层党建要围绕中心、服务大局，在农村改革发展和改善民生方面，基层党组织要切实担起责任。
在这种方向指引下，各地为强化村党组织以及党员在农村基层的治理功能，出现了很多强化村党组织政治权威、拓展职能范围的案例，农村基层党组织成为新时期实现农村社会“治理有效”的核心因素，党建创新成为农村基层治理结构创新的重点内容。
(二)政党拓展的政治向度
对于农村基层“两委关系”而言，提升基层党支部的政治地位，最直接的方式就是强化村党支部和乡镇党委的联系，使农村基层党支部能够获得来自上级的政治赋权。早在2003年中共中央办公厅就下发《＜关于深入开展农村党的建设“三级联创”活动的意见＞的通知》(中办发[2003]26号)，开展“三级联创”活动，要求县(市)、乡镇、村三级党组织建立激励机制，加强上下级党组织之间的联动，相互衔接，相互促进。在新时期，很多地方尝试对“三级联创”进行革新，例如北京市大兴区安定镇试行“联村党总支”制度，强化村党支部的政治权威。具体做法是:
案例3.联村党总支制度(北京大兴)
按照“地域相邻、产业相近、功能相似、资源相融、发展相促”的几个原则，安定镇将所辖的33个村党支部划分为6个联村党总支，由镇班子成员(包括镇党委、镇政府领导)兼任这些划片党总支的书记，镇党委、镇政府的25名包片科长和33名村支部书记则在党总支当中担任副书记或者委员职务，总支书记为联村党总支第一负责人，领导联村党总支的总体事务，总支委员主要对所在村工作负责，处理所在村的日常事务。
为了更好地发挥联村党总支的作用，还在全镇建立了5个党群工作站，联村党总支书记带队，镇党建办等8个职能科室每月利用5个半天的时间联合下村，到党群服务站开展便民服务，增强上级党组织和基层群众的联系。在日常的党组织工作方式上，则重点突出“三个带动”:一是依托联村党总支发挥领导作用，带动村党支部。在财政上给党总支列支经费，支持各村建设基础设施、开展文化娱乐公益项目、加强党组织建设工作。二是发挥党总支经济带动智能，推行“总支+N+农户”模式，N是指的辖区内龙头企业、农民专业合作社、党员能手，由党总支发挥带头作用，对各种资源进行整合，帮扶农户发展合作经济，提高收入水平。三是由村党支部发挥战斗堡垒作用，带动各村党员。加大对普通党员的关心，定期开展党员学习、培训活动，给一些老党员、生活困难党员提供帮助，增强党员向心力。
从政治角度看，这种政党拓展的核心要点在于强化村党组织与乡镇党委的联系，以“联村党总支”为纽带，为村党组织进行政治赋权，提高村党组织自上而下的政治权威。相对于村民委员会而言，村党组织之所以能够强化与上级党委的联系，很大程度上是因为政党按照“民主集中制”建立组织体系，上级党组织和下级党组织之间存在明确的领导关系，两者之间并不存在“行政权－自治权”之间的制度冲突。从实践情况来看，这种强化基层党组织力量的措施效果还是很明显的，村党支部通过加强与乡镇党委的联系，跳出了两委关系的框架，和上级党委建立了更为直接的联系，增强了党组织对农村基层问题的治理能力。按照当地村干部的说法，“设置了联村党总支后，村党支部遇到什么事情就有了主心骨，村干部心里就有底。凡是各种村里不好协调的问题就能去找总支书记，这样就打开了解决难事的渠道。”
(三)党支部的经济职能延伸
按照《中国共产党农村基层工作条例》和《村民委员会组织法》，村党支部是党在农村的基层组织，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，村党支部领导和支持村民委员会行使职权。根据2006年颁布的《农民专业合作社法》，可以在家庭承包经营的基础上，农村同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者，可以在自愿联合、民主管理的原则下建立农民专业合作社。因此从原则上看，村党支部、村民委员会、农民专业合作社，三者在法律层面的关系应该是，村民委员会在党支部的领导下，支持和组织村民依法发展合作经济和其他类型的农业经济[24]，党支部并不直接负责合作社的发展。但是随着精准扶贫的推进，三者的关系逐渐发生变化，村党支部开始直接和农民专业合作社建立联系。“党支部＋合作社”成为当前农村党支部经济职能拓展的重要方式。例如山东省昌乐县注重发挥村党支部的领导核心作用，实施“党支部＋合作社”一体化发展模式，强化党支部经济职能:
案例4.党支部＋合作社(山东昌乐)
“在2007年，庵上湖村的支部和几名青年党员，他们很年轻，就成立了一个瓜菜专业合作社，通过“合作社+党支部”的方式，进行瓜果蔬菜合作经营，他们效益怪好的，村里党支部也有了经费。2012年县委就想总结推广这里的经验，大家讨论，党支部是核心，就把“合作社+党支部”调整成“党支部+合作社”，2012年县委出台了《关于推广庵上湖等村“党支部＋合作社”模式的意见》，在全县推广。”
在《意见》中，昌乐县把“党支部+合作社”进行了类型划分，具体分为三种不同的类型，一是支部领办型，即党支部发挥领导核心作用，组织党员群众从起点开始创办合作社，将某项产业做成当地优势产业(如当地的蔬菜种植)；二是支部介入型，这种是对已经由专业大户和农村能人自发建立的专业合作社，在双方合意的基础上，由党支部派支部成员和党员按照章程加入，在合作社重要岗位上发挥示范带头作用。三是支部服务型，即党支部在外部做好对合作社的社会服务职能，起到联合中介作用，例如由党支部帮助联系引入当地龙头企业或投资商，支持农业合作社的发展。
无论哪种类型，党支部的职能都很突出。从效果看，党支部＋合作社还是很不错的，2011年，庵上湖村全村仅瓜菜一项就实现纯收入600万元，户均3.5万元。根据《人民日报》的报道，到2012年，全县就组建了540家农民专业合作社，其中有近三分之一(160多个村庄)推行‘党支部+合作社’模式[25]。
而广西自治区崇左市龙州县“第一书记产业联盟”制度要比山东昌乐更加强调第一书记、村党支部的作用。按照媒体的报道，自治区公安厅派干部李国兴作为第一书记被下派到崇左市龙州县峡岗村，李国兴到任后带领村民发展菌类种植。为了解决规模、销路问题，李国兴规划联合其他第一书记，建立“第一书记产业联盟”，扩大当地菌类种植的市场影响力。2014年龙州县看到了第一书记产业联盟的价值，整合了1000万元财政资金，对“第一书记产业联盟”进行政策、资金方面的扶持[26]。2015年崇左市总结龙州县的作用，在全市范围内整合财政4600万元，推广“第一书记+农民专业合作社+党支部”模式。截止到2016年，全市引领农民成立了565家合作社，其中有339家加入“第一书记产业联盟”，吸纳到了6563户26900名贫困户[27]。
从上面的案例可以看出，在农村经济发展过程中，通过党支部+合作社、第一书记产业联盟的形式，村党组织直接介入经济生产活动当中，由党组织连接农民群体和市场经营主体，提高了村党组织对农村经济的领导权。村党组织不再是名义上的农村基层治理核心，而是通过带领村民脱贫致富这种更具政治意义也更具实践效果的形式，拓展了村党组织在农村经济发展领域的职能，成为乡村社会真正意义上的领导者。
四、党群关系与治理结构的耦合调整
在实现“治理有效”的过程中，村民自治依然需要通过自治单元下沉实现村民参与，发挥村民在自然村层面的民主权利；同时基层党组织也具有多种调整方向，不仅可以通过加强与上级党委联系提高政治权威，也需要伴随自治单元的下沉进一步地向下延伸。后一种策略在自然村落层面逐渐和自治单元下沉汇流，形成“耦合调整”的发展趋势。这种以自治单元和党建单元双重下沉为主要特征的耦合调整既和传统国家权力下延存在相似之处，同时也具有自身的特征，为农村基层治理创新提供了新的思路，也为农村基层治理供给开创了新的可能性。
(一)双重下沉的弱耦合样本
事实上，在南方地区的自治单元下沉案例中，已经出现了党建单元同时下沉的影子。广东清远“四个下沉”中就包含了“党组织下沉”。从现有的资料看，最早突出党组织作用，明确提出将党建单元与自治单元同时下沉的案例是江西省新余市分宜县。2010年前后，分宜县农村地区面临了各种治理问题，行政村组织能力弱、无法贯彻执行上级政策，自然村、村民小组功能虚化、空心化，农村基层治理缺乏有力抓手。为了解决问题，分宜县选取了部分乡镇村庄试点“村小组建党支部+村民理事会”的模式，试点取得了一定的成效。2012年分宜县总结经验，将这一模式推广到全县。之后《中国社会报》对“分宜模式”进行了宣传报道，将经验总结概括为“横向覆盖到边、纵向延伸到底，支部规范运行、村民自主管理”。具体而言，分宜模式主要包括两个内容，一是解决农村基层党组织和党员在村庄事务中逐渐“边缘化”的问题，采取党建单元下沉的方式，重新发挥党组织以及党员在农村基层治理中的领导作用:
案例5.村民小组党支部+村民小组理事会(江西分宜)
为了提升党组织领导作用，分宜县将行政村党支部的级别上提，把地域规模大、集体经济比较充裕、党员人数在50人以上的行政村党支部改建党总支，为村小组党组织建设腾出制度空间。同时对党组织进行下伸，超过3名党员的村小组可单独或联合成立党支部，这样就形成了行政村设党总支，村小组设党支部的党建格局……在这种制度设计下，全县建立了398个村小组党支部，其中有79个是单个村小组建设，有319个是若干村小组联合建设，有233名村两委成员兼任村小组党支部书记。和原有情况相比，农村党组织的数量扩大了3倍，几乎覆盖了所有的村小组[28]。
二是解决农村基层自治组织难以发挥作用的问题。由于分宜地处丘陵地带，村民大多数都分散居住，而且近年来分宜进行了行政村撤并，行政村管理幅度过大，村两委干部人数不足，无法兼顾行政村内的不同情况，难以真正实现村民自治。为解决问题，分宜县采取了和广东清远、湖北秭归等地类似的做法，将自治单元下沉到村小组，要求各村在能力强的党员、经营能人、五老(老干部、老战士、老专家、老教师、老模范)当中选出3到5人，组成村民小组理事会。同时在村小组党支部、村小组理事会的领导下，建立了各种自治性服务组织(包括文明新风倡导站、矛盾纠纷解决站、环境卫生监督站、公益事业服务站、产业协会推进站)，以此为基础，在村小组层面调动村民对公共事务的参与积极性，发挥村民自治功能。
从治理结构上说，分宜模式的核心特点在于，在村小组层面保留了党组织和群众组织并立的结构特征，属于双重下沉的“弱耦合”模式。这种弱耦合模式在承认党、群差异的前提下，将基层党组织以及自治单元同时下沉到村小组一级，实现党群之间的结合，在自然村层面构建无障碍的党群关系。在横向结构上，能够通过耦合调整，在村小组层面发挥党支部以及党员的作用，强化了政党的力量的同时，避开村民委员会组织法的既定法律制度框架，消解制度化的“两委关系”可能存在的冲突。在纵向上，在村小组层面设立村民小组理事会，实现了治理单元的下沉，有利于提高村民的参与效能感，更好地实现基层群众自治。根据学者对分宜模式效果的抽样调查，结果显示效果还是很明显的，相比于未采取村民小组建党支部＋村民理事会模式的村庄而言，采取该模式的村庄村民参与村庄事务的比例要高[29]。
(二)双重下沉的强耦合样本
与分宜模式不同，广西宜州“屯级党群理事会”模式的做法要比江西分宜模式的做法更为激进一些。宜州模式同样将治理单元下放到了自然村落一级，但宜州模式在结构上直接将党群组织合一，形成党群理事会，自然村落层面的村民自治和政党职能拓展完全融为一体。2013年5月，在开展“美丽广西·清洁乡村”活动中，广西宜州下辖的安马乡木寨村中寨屯为了动员群众、完成任务，创造出“屯级党群理事会”，意图在自然村层面激发党员和群众的积极性。“屯级党群理事会”在实践中的具体做法是:
案例6.屯级党群理事会(广西宜州)
对有3名以上党员的自然屯，通过屯级大会选举出威望高、年富力强、有奉献精神、处事能力强的1到2名党员代表以及4到5名群众代表(如经济能人、退休干部、老教师、老模范等)，共同组成屯级党群理事会，负责商议解决屯里日常性的公共事务，组织基础设施建设，开展集体活动，重大事务则由党群理事会商议后提交群众会议或者村民会议，由屯内的村民集体讨论决定，在这个过程中，屯级党群理事会内的党员代表要发挥领导作用，组织讨论、把握方向、协调分歧。
这一模式有利于构建更为融合的党群关系，在自然村层面强化党组织职能的同时提高村民自治，在自治和党建之间形成了“强耦合”关系。现在总结来看，这种屯级党群理事会在村小组、自然村层面发挥的作用还是非常明显的。
一方面是通过强化自然村层面的组织建设，能够将自上而下的政策、资金输入到农村最基层。以党群理事会为组织依托，宜州安马乡在资源不足的条件限制下，顺利完成了自治区要求的清洁乡村任务。之后这一工作方法被扩散到其他治理问题领域并在河池市全面推广。2014年9月出台《屯级党群理事会涉农资金和项目管理试行办法》，将小型人饮工程、村级公益事业建设一事一议项目、石漠化综合治理工程、蚕沙存储池等29个涉农项目和“大块并小块”耕地整治、以奖代补资金、硬化路面资金等12项涉农资金共计3.35亿元整合下放到屯级党群理事会。截止到2017年全市共成立了2149个屯级党群理事会，基本上实现了自然屯全覆盖。除了在屯一级成立党群理事会，宜州还尝试在城乡建设项目中成立党群理事会，例如在拆迁、土地征收、旅游开发等项目中提前成立党群理事会，帮助项目指挥部做群众工作，宣传政府政策、反映群众利益、协调矛盾纠纷，防止出现群体性事件。除了贯彻国家政策、落实发展项目之外，党群理事会也有利于实现基层群众的自我组织与民主参与。这种自我组织不仅限于完成自上而下的任务摊派，也包括在治安、祭祖等方面进行自我服务，完成村民“自己的事”，强化村民自我服务、自我管理。例如宜州安马乡索敢村良桥屯属于典型的同宗同族自然村，95%以上的村民是同姓，均为400年前由山东迁至此处的韩信后代。在屯级党群理事会成立之前，良桥屯作为索敢村的17个自然村之一，特殊的家族信仰在行政村层面无法得到体现，很少举办集体祭祖活动，多数村民只能以家庭为单位分别举行。成立屯级党群理事会以后，理事会在2014年清明节组织了该村有史以来最大规模的集体祭祖活动，这种集体活动对村庄认同、社会风气形成了有利的影响。
(三)耦合调整的机制分析
尽管分宜模式和宜州模式在微观制度上存在一些差异，但总体上两者的目标是一致的，都强调自治单元和党建单元的双重下沉，在自然村落层面建构出政党和群众密切合作的治理模式。这种耦合调整的治理结构既不是单纯的村落复权，也不是简单的通过自上而下的方式强化村党组织的权力，而是通过基层党建和村民自治耦合调整，在自然村层面构建起更为直接、密切的“政党－群众”关系。相对于“国家－社会”关系而言，这种耦合调整更加契合当前中国的党政体制逻辑，也更能体现中国国家治理的政治语境。
图1 耦合调整的结构空间
如果分析其中的运行机制能够发现，耦合调整之所以能够得到良好的运行，主要有两方面的原因。一方面是在法律层面，通过自治单位和党建单位下延，能够回避现有法律框架的制度约束。无论是乡镇政府还是行政村，都已经被纳入到了现有的法律体系当中，能够进行制度创新的空间有限。而村民小组、自然村落并没有被纳入到现有的法律体系当中，遗留了很大的法律空白地带，可以通过非正式制度发掘出其中所蕴含的治理空间。对于农村基层党组织的调整而言，在村小组以及自然村落层面进行政党拓展无需处理和村民委员会的关系问题，要比在已有正式法律制度的行政村层面进行政党拓展更为灵活。对于村民自治单元的调整而言，自然村落层面的理事会、议事会、乡贤理事会等形式外在于行政村之上的村民委员会，作为村民委员会的“下属机构”反而不需要承担过多的上传下达任务，也无需承担过多的制度约束，行政化的色彩要更轻一些，也更有利于实现村民的自我决策、自我管理和自我监督。
另一方面是在政治实践层面，注重通过制度设计实现上下平衡。无论哪一案例，都能在发展过程中看到国家权力的影子。村小组党支部＋村小组理事会(分宜模式)、党群理事会(宜州模式)都需要继续帮助基层政府完成自上而下的任务摊派，上级县乡党委也乐于支持自然村层面建立党支部、成立自治组织，落实上级政策、维护基层秩序。同时这种方式也充分尊重了群众的主体性。在分宜模式中，在村小组层面新成立的党支部中共计1203人，其中276人具有行政村两委职务，其余的927人属于普通党员，而在村民理事会当中党员所占比例并不高。在宜州屯级党群理事会模式中，理事中的党员比重为23.7%，而且多数是在行政村没有职务的普通党员，其余的理事多是普通群众。这种制度设计能够在自然村层面提高群众参与的积极性，有利于在“群众路线”“基层党建”的政治话语下实现更为直接的党群关系。
五、“治理有效”的结构类型与启示
在上世纪八九十年代，行政村层面的村民自治曾被认为是中国基层治理的发展方向。作为新生变量，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的村民自治被认为是“通向民主的制度轨迹”[30]，中国政府以及国外学者对村民自治都给予了很高的政治期待，希望以村民自治为起点，实现农村基层的有效治理。但经过三十多年的发展，农村基层治理结构并没有沿着预想的轨道发展下去，行政村层面的村民自治并不是终点，反而成为了制度变迁的起点。
如果将八十年代对于行政村层面村民自治的政治预期看做农村基层治理结构变迁的起点，那么村落复权、政党拓展、耦合调整就构成了新时期农村“治理有效”的演化类型——村落复权强调村民的自治权利，将自治单元下沉到自然村，再次激活村民自治的原始意涵；政党拓展强调在行政村层面突出农村基层党组织的力量，或通过自上而下的政治赋权或通过拓展行政村党组织职权，增强村党组织的权威；耦合调整则综合了政党拓展和村落复权的两个特征，既在自然村层面建立自治组织，进行自治单元下沉，又要求在自然村层面强化政党力量，进行党建单元和自治单元的双重下沉。
图2 村庄治理结构调整的不同类型
从农村基层治理变迁的角度讲，四种不同的模式具有不同的时间和空间分布。在时间维度上，上世纪八九十年代的农村基层注重强化自治组织力量，之后逐步在水平方向上强化基层党组织力量，行政村层面的村民自治沿着水平方向逐渐演变为政党拓展，这一趋势一直延续至今。2012年前后，村民自治进入新的历史阶段，在垂直方向上开始尝试自治单元下沉，发掘出自然村落的自治功能，出现了自然村落复权。精准扶贫政策开展后，政党拓展和村落复权两种趋势逐渐出现汇合趋势，在自然村层面发挥政党力量成为农村基层治理的新热点。2016年10月1日，中央办公厅下发《＜关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案＞的通知》(厅字[2016]31号)，第一项具体试点内容就是“加强村民小组或自然村党组织建设”，第二项具体试点内容是“充分发挥村民小组在自治中的作用”。在空间维度上，不同的地理条件也决定了各地会采取不同的治理结构类型。在南方山地丘陵地区，行政村和自然村之间存在较为明显的差异。如果总结上述案例就能够发现，三种不同的结构类型在南方地区都存在，南方农村不仅尝试村落复权，同时也尝试进行政党拓展，而且还出现了很多耦合调整的案例。在北方平原地区，行政村与自然村之间并没有明显的的区分，因此并不存在村落复权的可能性，基层治理结构调整的主要方式在于强化行政村党组织的政治权威和职能范围。而且北方地区注重“向上寻找思路”，例如同样是设置党总支，在南方地区则是在行政村设置党总支，为自然村、村民小组腾出党建单元下沉的空间，而在北京大兴的做法是在行政村之上设置“联合党总支”加强行政村党组织自上而下的权威。因此对于北方的村庄而言，强化村党组织权威、拓展职权范围依然是基层治理的关键内容，也是实现农村基层“治理有效”的核心内容。
那么从农村基层治理结构类型出发，中国农村基层未来的治理结构也需要考量到多样性和复杂性的问题。乡村振兴实现“治理有效”的目标，可能并不存在单一的治理结构，而是“一元多样”的治理形态:一元是指农村基层治理结构需要遵循现代国家建设、权力下延这个总的原则。具体到当下，这一原则就表现为强化农村基层党组织的力量，由基层党组织引领群众进行乡村振兴，“把政党带回来”[31]就不仅仅是学术研究问题，也是农村基层治理结构调整的“牛鼻子”。多样指的是中国农村基层治理结构的发展变化需要因地制宜。中国是一个内部异质性很强的国家，内部具有明显差异性，山地丘陵地带和平原高原地区存在差异，东部经济发达地区和西部经济欠发达地区之间存在差异，政治参与意识较强的东南地区和崇尚政治权威的华北地区存在差异，各种差异性充斥其间。不同地区的特性决定了不同地区在坚持一元原则的基础上，需要考虑治理的多样性问题。也就是说，在实现乡村振兴“治理有效”的过程中，各地所采取的基层治理结构并不存在统一的标准，各地需要结合自身实际在横向和纵向维度上选取不同组合状态，村落复权、政党拓展和耦合调整都可以成为可供参考的政策选项。
参考文献: 略
作者简介：徐明强，清华大学社会科学学院；许汉泽，南京航空航天大学人文与社会科学学院
中国乡村发现网转自：华南农业大学学报（社会科学版）2018年第5期
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