发端于1978年的中国农村改革，已经走过了40年的发展历程。回顾这段改革发展过程，可以发现中国农村改革的核心是通过政策创新，激发了农村、农业和农民的活力，促进了农村经济和社会的巨大发展。农村政策创新不仅成为中国政策转型发展的“试验田”，还成为了中国政策改革的“标本”。
近十年来，中国政策过程所具有的独特性，已获得了国内外学界的广泛关注。以德国学者韩博天(Sebastian Heilmann)等为代表，从追溯中国共产党在革命战争中的政策实践，总结出“政策试点”在政策过程中的重要性，提出这是中国独具特色的经验。为此，他进一步提出“分级制政策实验”(experimentation under hierarchy)概念，利用“政策试点”和“以点带面”建构了更立体的中国政策过程分析工具。但我们在分析农村政策试点案例中，一个显而易见的事实是，并非所有的政策试点都成功并得到推广。因而需要追问的是：不同类型的政策试点得以成功的关键机制是什么？影响一项政策试点继续扩散的因素又是什么？
农村政策试点是农村政策制定过程中的一个中间环节。杜润生曾将新时期我国农村政策过程形容为“农村改革并没有一幅事先描绘好的蓝图。它是在农民、基层干部、地方政府和中央等各个层次、各个方面的互动过程中完成的”。而韩博天所提出的“分级制政策实验”也正是围绕中央和地方在政策试点中的不同分工展开，基于“中央—地方”互动的政策试点解释更接近于中国政策创新的实践。近十年来，部分基于个案的研究已开始验证这一模型。
梅赐琪等人通过1992—2003年间《人民日报》的报道进行定量分析，结果发现政策试点的发起者：中央(包括国务院和中央部委)发起的政策试点占37.81%，省级政府发起的占37.51%；基层发起的政策试点占到了28.97%。特别是在农村政策领域，由中央(包括国务院和中央部委)发起的政策试点大约占25%，地方发起的政策试点大约占到75%。
为了进一步分析中央和地方在政策试点中的不同分工，从“谁是最初问题和方案的提出者”；并且从“最初政策推动的路径”，来建构农村政策试点的两大类型：即需求拉动型和供给推动型(见表1)。
我们选择两个典型个案来分析需求拉动型政策试点：一是新型农村社会养老保险。从2006年开始，宝鸡市开始探索新型农村社会养老保险制度。2007年7月，陕西省宝鸡市在216个村开始实施自行设计的《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》试点工作，主要通过实行县级统筹、个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的方式筹集资金，全部记入农民养老保险个人账户。同时规定只要家庭成员按规定参保缴费，参保缴费起始年满60周岁的老人不缴费，就可按规定领取每月至少60元的养老金。宝鸡市的试点成效，很快得到了人力资源与社会保障部的关注，并于2007年11月列为全国第一个新型农村社会养老保险试点地区。2008年，中央党校第44期省部级干部进修班农村养老保险课题组、全国政协、人力资源与社会保障部等部门对宝鸡试点进行调研，认为“新型农保宝鸡模式”是比较成功的，在全国具有推广价值。宝鸡市先行先试所取得的经验，得到了中央政府的直接肯定，2009年6月24日，国务院常务会议决定自2009年起，启动“新型农村社会养老保险”试点，提出在全国选择10%的县(市、区)试点新的农民社会养老计划。2009年9月又出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。基础养老金标准为每人每月55元。年满60周岁农民，都将享受到政府发放的普惠式养老金。这一新型农村社会养老保险试点方案，吸纳了宝鸡市新型农村社会养老保险试点改革的成功经验，在操作性内容基本上与宝鸡市的试点方案相一致。从宝鸡新型农村社会养老保险制度试点来看，宝鸡市是政策试点方案的提出者，政策过程的最初主要路径是自下而上。进一步分析宝鸡新型农村社会养老保险制度改革，可以发现宝鸡地方试点经验如何被中央政府关注并吸纳是需求拉动型政策试点形成的关键，否则地方试点的结果只能是自行试点自行消失。
二是农村税费改革。农村税费改革源于安徽省。安徽省政府参事何开荫从1985年开始关注农村税费问题，呼吁农村税费改革，他因此也被称为“农村税费改革第一人”。1988年，他发表《农村第二步改革出路何在》一文，呼吁把对农村的合理收费用税的形式固定下来，从规范农村税费征收办法入手减轻农民负担。1989年新华社的内参和《半月谈》内部版连续报道了他的想法，引起了中央领导和政策研究部门的高度重视。何开荫提出的试验方案在得到安徽省主要领导肯定之后，1992年冬，安徽省涡阳县新兴镇开始税费改革试验。这一试验受到农民的好评。1993年底，安徽省太和县吸取涡阳县新兴镇的经验和教训，在全县范围内进行农村税费改革试验。1998年，财政部等相关部门专程到安徽了解情况。1998年10月召开的十五届三中全会是一个分界线。农村税费制度改革被列为改革重点内容。以此为起点，农村税费改革由基层的自发实验，逐渐演变为由中央推动的全局性改革。在总结试点经验的基础上，国务院有关部门对试点方案微调后，确定安徽省作为全国第一个农村税费改革试点省份，正式启动了农村税费改革工作。2000年3月，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》。2001年3月，国务院发布《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，提出要在总结安徽等地试点经验的基础上，进一步做好农村税费改革试点工作。2002年3月，国务院办公厅下发了《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，将试点扩大到16个省(直辖市、自治区)。2005年第十届全国人大常委会第十九次会议决定《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止，标志着我国全面取消了农业税。
从安徽农村税费改革来看，基层仍是政策试点方案的提出者，农村税费改革从一个镇开始试验，再扩展到一个县、一个省，然后在全国扩展，直至取消农业税。基层试点地区方案一旦被中央及其相关部门采纳，就可以促进地方政策试点的经验定型，提炼出可复制和可推广的经验，才能进入到“以点带面”阶段。
我们也同样选择两个典型个案来分析供给推动型政策试点：一是农村改革试验区试点。1987年1月，中共中央5号文件《把农村改革引向深入》中提出，可在一个市(地区)、一个县的范围内，按照改革方案进行实际试验，其主要目的是由领导和群众相结合，在试验的基础上制定相应的章程和法规，使政策具体化、完善化。该试点最初由原中央农村政策研究室管理并举行政策业务的指导，1990年之后由农业部指导、协调。在中央的试点方案中，明确中央各有关部门对试验区要适当放权，允许突破某些现行政策和体制，以利试验与探索。之后经国务院批准备案的农村试验区达30个，分布在全国21个省、自治区、直辖市，包括160个县级单位，覆盖总人口达8120万。先后推出了20 多个试验主题和上百个试验项目，直接推动了农村土地制度、农村基层专业性合作、农产品市场建设和农业产业化经营体系建设等相关政策的改革。从农村改革试验区试点来看，中央政府是政策试点方案的提出者，政策过程的最初路径是自上而下。进一步分析农村改革试验区改革，可以发现农村改革试验区方案比较原则性，通过鼓励试验区在改革统派购制度、搞活农村金融、完善双层经营、发展多种形式的经济联合等方面开展探索，如玉林、新乡等试验区率先探索粮食购销体制改革，为形成1990年全国“稳购、压销、提价、包干”的粮改方案和此后进行的购销同价改革，找到了更具体的方法和措施。
二是农村供销合作社综合改革试点。2015年3月23日，中共中央、国务院发表了《关于深化供销合作社综合改革的决定》，提出着力构建联合社机关主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系，形成社企分开、上下贯通、整体协调运转的双线运行机制。为此，积极稳妥推进供销合作社综合改革试点，努力形成可复制、可推广的经验做法。从农村供销合作社综合改革试点来看，中央提出的综合改革方案更具有宏观性和指导性。在之后的两年试点中，浙江首先探索出了在省、市、县、乡四级组建“三位一体”农合联体系，把供销社的流通优势、专业社的生产优势、信用社的资金优势有效整合，实现了大组织大平台与小组织小农户的对接。山东也探索出“农民外出打工、供销社为农民打工”服务模式，在全省建成1012处为农服务中心，为农户提供全托管和半托管服务，促进了适度规模经营，托管后平均每亩增收节支200元以上，农民还能打工种地两不误，很受欢迎。至今土地托管已推广到全国20多个省，托管面积1亿亩。可以看到，供给推动型政策试点并不需要对试点目标进行试错，其首要任务是为中央的试点方案找到寻找更具体的实施方法和措施，形成可复制、可推广的经验，进一步完善实施方案，其本质是一种政策制定的过程。通过这一过程，还有利于决策层消除分歧、控制政策风险、扩大改革共识，又为在后试点阶段由点到面的政策扩散打下基础，有利于政策的执行。
总之，供给推动型和需求拉动型两种政策试点都包含了政策创新与政策扩散的两个连续过程，进一步对比政策创新阶段，具有不同的形成机制(见表2)。
供给拉动型和需求推动型政策试点成功后，试点方案都要进入到“由点到面”的扩散阶段，这个阶段本质上是执行阶段。已有的研究强调舆论宣传所起的作用，但这很难说明为什么在后试点阶段中，全面铺开的第二轮试点地区有这么高的积极性去实施中央布置的统一实施方案。究竟是什么因素去推动基层“争当试点”？
一是选择性政绩赋予说。长期以来，为了有突显的政绩，一度出现争当“试点地区和单位”的“带帽子”现象，这是地方政府政治锦标赛体制和基层政府选择性执行所产生的必然结果。政策试点必然会带来局面的突破，在试点政绩最大化，而试点风险最小化下，争夺成为试点地区和单位是基层政府一种理性的行为选择。对于上级主管部门来说，选择试点地区和单位是一种自由裁量的结果，一方面确强调试点地区和单位应具备较好的试点基础和条件，另一方面通过试点地区和单位的选择，表达的是对下级领导的信任，更重要的是对选为试点地区和单位以往政策执行表现的“褒奖”。
二是政策试点红利说。政策试点通常都有各种优惠政策、配套项目，甚至还有补贴等。如作为2000年安徽作为农业税费改革的第一个试点省份，需要在三年内逐步减少直至取消农业税。据安徽省财政部门的数据测算，改革后，全省减收13.11亿元。基层推行试点的积极性降低，试点陷入困境。2000年，中央财政最终向安徽提供了11亿元的专项转移支付。2001年又增加到17亿元，比安徽最初上报的7亿元整整多出10亿。2002年以后农村税费改革试点得以继续扩大，其中试点经费补贴是关键因素。又如2009年9月，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定2009年在全国10%的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险。2009年新农保政策试点初期，国家有10.7亿投入到全国10%的试点县。来自中央的试点经费可以有效地激励试点执行者。吴怡频和陆简研究结果也表明：试点经费由地方试点单位主要承担不利于试点实施。缺乏中央补贴和激励使地方政府会面临经费负担，其试点意愿可能受到影响。
农村政策试点这种改革方式体现了中央政府选择控制与地方政府主动创新的微妙结合，地方的创新精神可以被有机地融合到中央所主导的政策决策过程中，由此政策试点一直被视为农村改革的有效政策工具，今后要保持政策试点的创新性、有效性，需要关注目前在政策试点实践中表现出来的两个效应：
一是农村政策试点类型“不平衡发展”效应。近年来，随着农村改革逐渐驶向深水区，“顶层设计”和“全局性”等全新改革理念的提出，农村改革“靠单兵突进”难以奏效，强调农村改革的综合性强，必须通过树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计来实现。因而政策试点所处的内外部环境都发生了根本性的变化，观察近五年来政策试点类型数量的结构性变化：一方面随着供给拉动型政策试点获得重视，政策试点类型数量越多，产生的影响也就越大。另一方面需求拉动型政策试点数量相对减少，产生的影响也就越小。供给拉动型政策试点成为主导的试点类型后，一是农村政策试点遵循至上而下的路径，采取统一的试点方案，会导致政策试点同质化的效果，同时政策学习和各种信息传播手段对试点的传播也加速了同质化效果的形成。二是农村改革从整体谋划和顶层设计出发，更强调的是对试点方案的执行，会导致政策试点过程中对基层和农民参与的屏蔽化，容易忽视基层干部的创造性，忽视农村参与的能动性，由此造成目前政策试点的“上热下冷”的问题。
二是农村政策试点激励的“自我抵消”效应。从政策过程实践上看，政策试点与西方国家传统的政策过程不同，是先于立法的一种“行政试验”。但随着改革开放以来农村各项制度建设进程的持续推进，相关法律法规体系已渐趋完善。这样一来，在存有完备政策体系的改革领域，政策试点的突破目标就有可能面临着与某一现行法律法规相抵触的问题。而在各种政策试点方案中，“突破现行体制和政策”就遇到“如何契合法治”直接挑战，还出现政策试点所取得的突破性效果越好，就面临越不依法行政这一困局。在供给拉动型政策试点中，一方面政策试点单位可获得来自政策试点红利和政绩方面的正向激励，另一面也来自对现行法律法规相违背可能产生负面后果的反向激励，这一激励“自我抵消”会减少基层推动政策试点的动力，造成在政策试点上的“懒政”现象和长期“试而不决”的问题。
作者系南京大学政府管理学院 教授
中国乡村发现网转自：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2018年第5期
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