——以广西为例
摘要：消除贫困，是社会主义的本质要求。全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的标志性指标，就是农村贫困人口全面脱贫。基于对我国现实国情的精准研判，党的十八届五中全会做出到2020年“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的科学决策。中央扶贫开发工作会议也提出要坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。面对新时期精准扶贫与精准脱贫的艰巨任务，更应该审慎地研究现行扶贫政策，结合当前脱贫攻坚的实际和形势，构建起可操作性强、高效的财政政策体系，为如期实现全面脱贫提供更有力的支撑和更强劲的动力。本文试图以广西壮族自治区（以下简称“广西”）为例，来分析和研究精准扶贫和精准脱贫的财政政策问题。
关键词：精准扶贫；精准脱贫；财政资金；公共管理
一、广西农村贫困的基本情况
广西是“老、少、边、山、穷、库”综合特征最为明显的地区，经济社会发展水平相对滞后，脱贫攻坚形势比较严峻。一是集中连片特困地区范围广，脱贫攻坚任务重。广西105个县有扶贫开发工作任务，其中54个为贫困县，国定贫困县和片区县又占33个，占全区贫困县的61%，贫困发生率在25%以上的贫困村有1632个、占32.6%，贫困发生率50%以上的贫困村232个，有的村贫困发生率甚至高达80%以上。多数贫困群众地处环境极为恶劣的滇桂黔石漠化片区、大石山区，有的甚至缺乏基本的生产生活条件，脱贫攻坚的任务很重。二是农村贫困人口多，脱贫难度大。截至2015年底，广西仍有452万农村贫困人口，占全国的8.1%，居全国第四位；贫困发生率达10.5%，比全国平均水平高4.8个百分点；有5000个贫困村，占全区行政村总数的1/3还多，还有417个贫困发生率在25%以上的面上村；全区85.6%的贫困人口分布在革命老区，21.4%在少数民族聚居区，49.6%在大石山区，8.7%在边境地区，5.9%在库区，地理条件的限制导致交通、网络、通讯、水利等基础设施发展滞后，农民生产成本大幅增加，扶贫成本高、脱贫难度大。三是贫困程度深，致贫因素复杂。2015年精准识别结果显示，全区贫困分数线在59分及以下的有41个县，其贫困人口达到157万，其中55分及以下的有16个县，其贫困人口达到59万人。452万贫困人口中，缺资金致贫占31.6%，因病占18.8%，因学占15.6%，缺劳动力占9.2%，因残占7.4%，缺技术占6.7%，三个致贫原因同时具备的占23.5%。因灾、因病、因学、因老等返贫现象不时发生。四是贫困人口文化素质低，自我发展能力弱。2014年广西农村劳动力文盲或半文盲率为1.87%，初中以下文化占78%。农村教育和文化发展投入不足，贫困人口综合素质低，生产技能水平整体不高，长期依赖上级财政支持来增加收入，主动脱贫意愿和动力不足，“等、靠、要”思想比较严重。此外，农村青壮年劳动力大量外流，导致农村“空心化”、“老龄化”程度不断加深，农村产业发展主体力量十分薄弱。
二、广西精准扶贫与精准脱贫财政政策存在的主要问题
为加快改善农村贫困状况，确保贫困地区与全区全国同步建成小康社会，广西近年来先后出台了一系列制度政策，特别是2015年12月以来出台了“1+20”系列文件及后续配套政策文件，采取超常规举措推进精准扶贫与精准脱贫，其中，也制定并实施了多项促进精准扶贫与精准脱贫的财政政策，取得了阶段性成效。然而随着新形势的不断变化，广西脱贫攻坚面临更多新的挑战，现有的财政扶贫政策存在的问题也逐渐突显。
（一）财政资金投入增长乏力导致扶贫资金缺口大
当前广西财政扶贫资金投入总量很大，并且呈现逐年上升的趋势，但是还无法满足农村贫困地区和贫困群众的发展需要，与实际脱贫需求存在一定差距。
从表1可以看出，广西2011-2015年投入的财政扶贫资金年均增长率总体保持在20%左右，但是涨幅并不是十分稳定，如2012年的年均增长率为24.27%，2013年的年均增长率则跌至16.95%。五年以来，财政扶贫资金年均增长率均高于财政支出年均增长率，但是财政扶贫资金占财政支出的比重均在1%以下，投入不足且增长乏力，资金缺口大仍然是推进精准扶贫与精准脱贫的重要瓶颈。为此，广西计划未来五年将进一步加大财政扶贫投入，在各级财政预算投入方面，规定自治区本级和片区县、国家扶贫开发重点县按当年一般公共预算收入增量的20%以上，自治区扶贫开发重点县按15%以上，其他按10%以上增列专项扶贫预算。[1]但是，各级财政扶贫预算是基于当年一般公共预算收入的增量来设置比例，增量的不确定性在一定程度上影响财政扶贫资金的稳定性。同时，扶贫资金的有限性导致扶贫资源的紧缺性，容易产生扶贫资金被截留和挪用等现象，存在扶贫瞄准度偏离、精准率降低的风险。
（二）扶贫资金分配使用机制有待完善
1.扶贫资金分配与贫困地区、贫困户的实际需求出现偏差。近年来广西财政扶贫资金偏向于直接针对产业扶贫，在交通、水利、电力、教育、文化等方面的投入相对较少，现实的情况是因致贫因素不同，贫困户对精准帮扶的需求各有不同，加之广西贫困地区多是环境恶劣的石漠化片区和大石山区，农业项目抗风险能力较差，产业难以实现规模化发展，贫困户对扶贫项目的积极性不高，这种“一刀切”倾向产业的扶贫资金分配方式与贫困户多方面的实际发展需求不相适应，扶贫资金效益无法充分发挥。
2.扶贫资金使用存在漏出效应。扶贫项目是财政扶贫资金使用的载体。扶贫项目要经过申报-审批程序，越是交通、通讯等基础设施落后的贫困地区，在项目申报方面就越处于弱势地位。再加上地方财政薄弱，很难提供相应的配套资金来补齐扶贫项目资金缺口，也在很大程度上消减贫困地区建设扶贫项目的积极性，使其更加偏向于采取保守措施而非超常规措施来进行扶贫开发。还有部分地方政府偏重于项目申报而忽视项目可行性论证、预算规划等工作，使得财政扶贫资金投入规模以及投入后的产出效益存在许多不确定性。另外，扶贫项目的过程性监管和责任追究的制度性约束不够到位，出现一些贫困群众受益较少的情况 。
3.扶贫项目资金拨付周期过长影响项目运转。扶贫资金要投入项目，必须经过立项、审批、招投标、实施、验收等多个环节，时间跨度过长，特别是以工代赈、易地搬移和少数民族发展资金等资金审批权还掌握在省(自治区)一级，需要的时间更长。许多扶贫资金拨付到具体项目上，时间一般在当年的八、九月份，留给基层实施项目的时间很紧，大大降低了脱贫项目尤其是受市场波动影响的种养殖产业、受时令节气影响的基础设施建设等项目的实施效率；另外，资金下达太慢也使一部分当年扶贫资金被迫结转下年度使用，造成年度扶贫资金滞留结转数额大，影响资金的使用效率。
4.扶贫资金整合的考核审计制度需要进一步协调。以县为单位整合涉农扶贫资金难以推进的问题长期存在，近两年经过中央和地方的系列政策调整，广西各地的扶贫资金整合水平得到较大提升，过去难以整合的一些涉农资金都已经实现了有效整合，但是在新旧政策交替和衔接上还需要不断完善，自治区层面还需进一步完善顶层设计、优化财政政策，以制度化形式有效协调各个部门之间的利益冲突、绩效目标、工作任务，推动贫困县在严格遵守考核审计制度的前提下，进一步实现财政涉农资金的充分整合。
（三）贫困地区基本公共服务的财政支持需要进一步加强
1.教育扶贫的财政扶持力度不够，贫困“代际传递”问题仍需有效破解。从总体上来看，贫困地区的基础教育办学条件相对较差，许多学校还存在寄宿条件不完备、教学器材落后、师资水平较低、教师人手不足、年龄结构老化等问题。从统计数据来看，目前广西贫困县的义务教育巩固率普遍低于全区平均水平7-8个百分点。现行的农村义务教育阶段补助政策主要是国家实施的农村义务教育学生营养改善计划和针对农村家庭经济困难寄宿生的生活补助政策，前者是农村普惠政策，没有体现对贫困户子女的特别帮扶，后者补助范围过窄，仅限于寄宿生，许多走读的贫困户子女无法享受，而且补助标准仍不足以支撑贫困户家庭子女完成学业。据测算，贫困家庭供养一个义务教育阶段寄宿初中生，每年至少要支出2500－3000元左右的生活和交通成本，一些特别贫困的家庭支付不起，再加上“读书无用论”的影响，农村学生特别是贫困户家庭子女辍学、流失现象增多。
2.社会保障的财政支持水平仍有待提高。主要是贫困地区地方政府的财政普遍紧张，很难筹集足够的资金来补充应由其出资的部分，低保资金筹措困难问题普遍存在，而且，未来要确保按期全面脱贫，需要政府财政“兜底”一大批，财政压力较大。医疗保障方面，新农合资费从原来人均年20元上涨到目前150元，上涨幅度高于贫困群众收入增长幅度，一些贫困群众感觉难以承受，不愿购买；大病医疗救助保障也不够到位、效果不够明显，主要表现在救助额度小、救助范围小、医疗救助制度设计偏向保守。此外，农村社会养老保障资金筹集也存在困难，许多贫困群众基本没有能力缴纳养老保险费的大额部分，加之各级财政对农村社会养老保险还没有专项资金支持，农村特别是贫困地区的养老基础设施建设迟迟推展不开。
（四）财政考核激励的导向作用不强
1.区域性财政转移支付没有与扶贫绩效考核挂钩。财政转移支付是对政府间财权划分的有力补充，能够有效弥补各级政府之间因事权财权划分不平衡而产生的财力缺口。广西现行的财政绩效考核制度还没有把区域性财政转移支付因素作为扶贫绩效考核的指标。
2.精准帮扶的财政支持和激励政策缺位。到村到户到人的精准帮扶措施和帮扶项目一般更加符合贫困群众的实际需要，但是就目前看来，财政政策针对这方面的政策倾斜还未明确。此外，奖惩机制存在重考核轻奖励的问题，将到村到户到人帮扶实效纳入干部年终考核，强化了考核约束和监督，但对表现突出、成绩显著的驻村干部在树典型、强表彰和高奖励、提拔重用等方面力度不够。
3.企业与能人引领脱贫的财政激励政策欠缺。纵观现有财政政策，除了内嵌于其他扶贫政策当中的条文内容，目前还欠缺激励企业与能人引领脱贫的、体系化的财政政策,关于企业和能人引领脱贫的税收优惠政策也亟需补位。
4.脱贫后续财政扶持还需分类施策。广西对脱贫摘帽贫困县实施脱贫不减政策，对脱贫销号户实行2年跟踪扶贫、1年观察指导。[2]贫困地区的致贫因素是长期形成的，如果缺乏基于致贫因素分类的后续财政扶持政策，不能在条件允许范围内给贫困户在产业、医疗、教育、社会保障等方面至少一项中长期政策扶持，因灾、因病、因学、因老返贫现象极有可能发生。
三、创新精准扶贫与精准脱贫财政政策的建议
（一）加大对贫困地区财政转移支付，给予贫困县更多财权
提高省（区）层面转移支付的有效性和精确度，统筹考虑贫困因素和脱贫努力程度，加大向贫困县的专项转移支付力度。坚持因素分配与竞争择优相结合的原则，推进县（区）主导产业专项资金、文化产业发展专项资金、环境保护专项资金、县区农技推广专项资金等扶贫资源优化整合。完善自治区财政专项扶贫资金分配指标体系，增加第三方绩效评估、贫困群众满意度等指标，进一步规范财政转移支付制度，逐步形成政府积极引导、社会组织客观准确评价、群众主动参与的扶贫资金分配机制。加快推进支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点工作，真正把资金项目审批权限完全下放到贫困县，充分发挥专项转移支付集中力量办大事的优势，着力解决扶贫项目资金效率低等问题，推动扶贫项目稳步实施并增强效益，拉动贫困地区的经济快速发展。探索转移支付均等化绩效评估机制，科学评价各项转移支付的均等化效果以及对地方政府财政努力的激励作用，将评价结果纳入扶贫绩效考核范围，实现正向激励引导效应。
（二）加大公共财政投入，促进贫困地区基本公共服务均等化
1.提高对教育扶贫的财政支持水平
提高贫困学生补助标准，制定专门针对贫困户子女的教育扶贫政策，出台精准扶贫义务教育兜底实施方案。贫困县、天窗县、非贫困县的建档立卡贫困户家庭子女都统一补助标准，不再区别对待。对高中阶段“因学致贫”家庭实施高中助学金救助计划，通过整合中央专项彩票教育助学金、社会慈善资金等，给予多方面支持补助；对大学生“因学致贫”家庭，开展信用助学贷款，开辟绿色通道，同时鼓励通过勤工俭学、社会扶贫等多种方式保障贫困家庭大学生学费和生活费。资金筹措方面主要是争取中央加大补助，其次要增加（省）区本级投入，激励市县配套资金，多种渠道引入社会帮扶资金。完善民办教育扶贫奖励补助政策，对积极吸收贫困学生免费就学的民办学校给予用地指标、贷款贴息等方面的优惠政策，鼓励社会办学力量实施多种形式的助学助教活动，共同提高贫困地区的教育质量。
2.完善贫困人口大病救助医疗制度
进一步明确救助对象范围及认定程序、救助保障资金筹集、资助参合（保）政策、基本医疗保险补偿政策、大病保险报销、计生医疗扶助政策、民政医疗救助政策、医疗救助保障结算程序等，制定相应的财政配套支持政策，重点解决新农合报销比例过低、起付线过高、封顶线过低等问题，做好各项制度之间的衔接，特别是大病救助医疗制度与新农合制度、卫生帮扶方案的有效衔接。同时，完善动员红十字会、基金会等社团组织、慈善机构和各类企事业单位等社会力量的政策措施，多渠道筹集资金投入贫困人口大病救助医疗，合力提升治理贫困、消除贫困的整体性效果。
3.加强低保与扶贫两项制度有效衔接的财政保障
按照年均不低于14%的增长率逐年提高农村低保标准，以低保标准增幅为基准，按照一定比例提高低保补助水平，确保到2020年达到扶贫线标准，实现低保线与扶贫线“两线合一”,加快完善低保制度与扶贫制度有效衔接。以建档立卡为基础，实行应保尽保、低保渐退和应扶尽扶、应退尽退政策。
（三）创新扶贫资金投入增长保障机制
1.强化自治区本级和贫困县扶贫资金投入增长保障机制
通过加大脱贫攻坚财政专项投入、加大脱贫攻坚行业投入、加强专项资金统筹整合、创新财政补助资金投入使用方式、完善金融扶贫财政激励传导机制等主要措施，强化自治区本级和贫困县扶贫资金投入增长保障机制。引导和鼓励各级政府将扶贫资金投入作为第一需求予以保障，增加专项资金规模，调整财政资金存量结构，优先用于精准扶贫与精准脱贫，确保扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。
2.创新财政撬动金融协同扶贫政策
探索政府财政资金信用化、市场化使用机制，将一部分财政扶贫资金投入金融市场，以委托贷款、批发零售、投资参股等方式支持新型农村金融机构的发展，支持贫困村互助资金、农业发展合作社的成长，从而撬动更多社会资本、民间资本和金融资本回流贫困地区，吸引更多信用好的大中型企业投入贫困地区的扶贫开发，最大限度地发挥政企银的联动效应。[3]积极搭建涉农金融机构合作平台，试点规划筹建投融资平台机构，建立与大型政策性银行和商业性银行的合作机制，允许地市级或县市级搭建承贷主体，促进开发性、政策性、大型商业性金融资本在贫困地区成功落地，进一步发挥金融扶贫支农效应。积极引导产业资本参与贫困地区现代化建设和产业化发展，促进金融资本和产业资本有效对接、形成合力，不断充实贫困地区的金融实力。
3.探索财政与社会资本结合的PPP扶贫模式
支持政府设立专项资金用于鼓励PPP项目的开展，完善PPP投融资管理办法，加强政府与社会资本合作的全流程管理，探索识别和分担PPP项目融资风险机制，创建科学的价格形成和财政补贴机制，通过有效的契约安排和合同管理，实现政府与社会资本之间风险与收益的合理分配，加强法律规范对社会资本投入的安全保障。[4]设立PPP项目专业管理机构，做好项目可行性研究和扶贫绩效预期评估，运用大数据优势加强对PPP项目的网格化监管，切实提高政府扶贫资金使用效率以及PPP项目的惠农增收效益。
（四）创新扶贫项目资金整合管理制度
1.探索和完善各项涉农资金切块下达机制
优化资金整合管理办法，完善项目立项和审核准予机制，促进资金引导项目转变为政策引导项目，把事权和责权并行向县级下移，赋予县级政府更大的决定权限，进一步扩大责任、权力、资金、任务“四到县”的运作规模和范围，真正从制度上为贫困县松绑。探索贫困县按预算管理模式编制2-3年滚动项目建设规划的工作机制。实行项目打包上报、资金切块下达管理模式，进一步降低资金管理成本，增强财政扶贫资金的效益引导和示范带动作用。
2.建立扶贫整合项目的整体打包审计考核制度
基于整合项目的综合扶贫绩效评价结果，对投入该项目的各项财政涉农资金进行整体绩效和单列绩效双重评价，作为审计的重要依据，促进扶贫项目和扶贫资金发挥实效。完善联合审计制度和重大扶贫项目联合审计办法，结合“清理整合目标接近、投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付”[5]统筹整合使用财政涉农资金的要求，探索建立同部门同条线审计与跨部门联合审计相结合的审计机制，完善配套支持政策，突破制度性障碍，提高资金使用审核水平。
（五）创新精准帮扶的财政保障机制
1.完善扶贫资金量化参股分红制度
进一步增加贫困户的财产性收益，将投入合作社的财政专项扶贫资金和其他涉农资金全部或部分量化给贫困农户，作为贫困户的入社股金，委托给合作社统一经营、实现保值增值。出台支持农民专业合作社发展的财政政策，每年安排一定专项资金投入合作社，重点扶持吸纳贫困群众数量较大、帮助贫困农户持久脱贫效果显著的合作社，引导其实现规范化、成熟化发展。引入第三方监督和审计制度，加强监督合作社扶贫资源使用管理和收益情况，避免合作社对扶贫资源的滥用和损失，切实保障入社贫困户的股权收益。
2.健全财政扶贫资金购买社会服务政策
加快建设统一的政府购买社会服务平台，提高自治区级、市级、县级在项目提出、项目申请、项目评审、项目管理、绩效评估、经费划拨等环节的协调性，合理安排购买程序和资金。完善政府购买社会组织服务的定价机制，引入社会组织和社会公众参与机制开展需求评估，形成服务采购方和供给方的对话协商机制，细化政府购买社会组织服务的价格目录，以合理价格优势保障服务质量、提高社会组织参与扶贫的积极性。实行社会服务分类购买制度，根据机构管理、人员构成、服务专业性、配套资源等方面因素进行分类招标和管理，注意区分服务需求、服务标的、服务经费，让不同特点的社会组织投标、承接不同类型的项目，充分发挥各自优势，提升社会服务参与扶贫开发的成效。
3.加大对定点帮扶主体工作经费的财政支持
加大对财力薄弱的乡镇扶贫工作经费的投入，自治区财政每年筹集一定资金对集中连片特困区、国家重点扶贫开发重点县的财力薄弱乡镇实行补助，帮助提高乡镇财政保障水平。切实提高贫困村两委干部的补贴力度，加大对驻村定点帮扶干部的财政激励，除了逐步提高每月补贴额度以外，还要成立帮扶干部关爱基金，建立对家庭生活有困难以及遭受意外的帮扶干部关爱制度，加大对帮扶干部的关爱体恤，解决帮扶干部的后顾之忧。
（六）完善脱贫摘帽考核激励机制
1.建立以扶贫绩效考核为导向的扶贫资金分配激励机制
完善以因素分配法为基础的扶贫资金分配机制。强化以扶贫绩效考核为导向的扶贫资金分配激励机制，根据各个重点县、贫困村的扶贫成效和其他因素的指数比例，测算分配扶贫资金。完善扶贫项目资金绩效评估方案，进一步完善扶贫绩效指标、资金管理指标、项目管理指标等内容，加快建立科学完备、内容全面、操作性强的绩效评估方法。完善精准扶贫成效动态监测与评估工作机制，细化完善监测与评估指标体系，进一步提高精准扶贫的瞄准度和惠民率。建立专门针对预脱贫摘帽县的扶贫资金分配激励制度，在项目、资金等方面给予更明显的倾斜，实行差异化扶贫资金绩效考核制度，彻底打消预脱贫摘帽县的顾虑，鼓励其采取超常规措施尽快实现脱贫目标。
2.建立脱贫摘帽正向激励财政制度
落实“摘帽”不摘政策，保证扶贫退出县区的相关扶贫政策及财政转移支付的正常延续，适当提高脱贫摘帽的奖励力度，采取“双保险”的形式，帮助贫困县顺利从扶贫开发重点县过渡到脱贫摘帽小康县，防止出现返贫问题。创新特殊财政补贴政策，用于提高贫困地区基层干部和先进工作人员的工资待遇，落实薪酬待遇、津补贴、编制倾斜、职称评聘等方面的特殊政策，引导和激励基层干部和优秀人才在贫困地区安心工作，全力投入精准扶贫与精准脱贫。完善财税激励政策，鼓励和引导各类社会主体参与扶贫开发，发挥资金、信息、技术等方面优势，合力推进精准扶贫与精准脱贫。尽快完善精准脱贫荣誉制度，营造“我支持扶贫我光荣、我实现脱贫我光荣”的社会氛围，促进形成财政扶贫的正向激励效应。
3.建立企业和能人引领脱贫激励机制
加大财政政策扶持力度，优化企业和致富能人创业环境。对吸收扶贫户入股、就业的企业，在贷款、用地、税收和办理各种手续等方面给予优先照顾。要充分考虑致富能人创业困难的实际情况，降低准入门槛，使其能同等享受到开发区（工业园区）、招商引资、农业产业化龙头企业和乡镇企业等有关政策，激发其通过创业辐射带动贫困户脱贫致富的积极性。完善农村土地承包制度，支持企业和能人扩大生产规模。加快农村土地确权，积极推进农村土地流转，向致富能人、高效产业集中，同时加大特色种养业和农村流通市场政策支持，加强基础设施建设和信息引导，推进扶贫产业专业化、集团化发展。深化“党旗领航+”扶贫行动，吸收政治素质好、扶贫意识强、敢于创新的企业家和致富能人加入党组织，鼓励其参政议政，更好地为贫困群众提供服务；培养选拔一批致富能人进入农村基层领导岗位，发挥“能人村官”、“富人村官”引领脱贫的作用。
4.完善第三方评估的制度保障和财政资金保障
建立扶贫开发绩效评估公益资金，支持第三方评估机构快速转向规范化、成熟化、专业化的独立发展，防止第三方机构在发展经费来源上过度依赖于政府，消除在评估过程中的权力障碍。引导评估机构加强自身建设，建立一支具备项目管理、财政、统计、信息处理等综合素质的人才队伍，开展改进评估方法和技术的研究，提高评估科学化水平。依托脱贫攻坚大数据平台，及时公开评估结果，强化评估结果的有效运用。
参考文献：略
作者简介：梁艳鸿，广西社会科学院哲学所助理研究员，主要研究方向：发展哲学、社会发展问题、反贫困研究。覃娟，广西社会科学院民族研究所副所长、副研究员，主要研究方向：民族经济、反贫困理论与实践。
中国乡村发现网转自：《西部发展研究》2018年第1期（总第9期）
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