摘要:新时代，中国社会已经进入推进治理体系和治理能力现代化的节点时期，中国基层自治制度安排和行动逻辑的外部性、现实的高度不确定性和复杂性使得合作治理理论渐进成熟。鉴于此，在系统梳理几种主流治理理论的基础上，对合作治理理论提出的背景进行了分析，同时也从不同的角度分析了中国乡村治理转型与重建的基础。最后，提出从乡村社会治理复杂性、村民自治制度安排、乡村振兴战略导向性三个方面来重构合作治理理论适用于中国乡村的可能性。
关键词:乡村社会；合作治理；功能预期；转型重构
中国语境下的乡村治理是指政府与乡村社会之间的互动与协同过程，乡村社会在培育公民自治意识、规范政治有序参与和推动政府与社会实现有效沟通等诸多方面发挥着不可替代的作用。新世纪以来，随着中国城乡发展之间的差序格局和不平衡性日益拉大，基层社会呈现出的高度复杂性和不确定性因素日益成为社会各界关注的焦点。与此同时，随着全面深化改革不断向基层延伸，由人民公社制度转型而来的村民自治理论面临着新一轮的重建与挑战，围绕基层社会治理的重要性与迫切性问题，已经在整个社会达成一致共识。
在全球化、城市化和现代化的强力冲击下，传统理论下的“乡土中国”已渐行渐远，乡村正在经历多面向和不同程度的解体与重构。国内外学者围绕以何种有效的治理理论来实现基层“善治”（Good governance）问题，从不同层面、不同角度进行了深入探讨。在国内学界不断探索中国乡村治理的进程中，出现了一些具有代表性的基层治理理论，这些理论既有移植和借鉴国外治理理论，也有根植于中国社会发展的实践探索与总结。在这其中，各种理论学说在中国乡村治理的不同时期和阶段引入并运用到基层治理实践中。但是迄今为止，尽管这些治理理论作用在实践中起到一定的作用，但是中国乡村治理的环境和格局尚未得到根本性好转。鉴于此，中国乡村治理的逻辑进路要立足中国特色社会主义新时代的发展要求，坚持将党的领导优势转化为国家治理优势，以不断完善和发展中国特色社会主义制度来推进乡村治理秩序重构。同时，也需要在反思当前和以往不同阶段中国乡村治理理论的基础上进行下一阶段的思考与布局，特别是在中国情境下选择何种治理理论来实现乡村有效治理的问题显得尤为必要。这里首先基于目前几种主流治理理论与合作治理理论的内涵分析与比较，在梳理当前中国乡村治理理论历史变迁与逻辑发展的条件下，阐述中国乡村治理理论变迁的现实必要与意义；最后在分析合作治理理论适用中国乡村治理的条件与可能的情境下，试图将合作治理理论具体运用于中国乡村治理这一特定的环境与场域中。
一、内涵与比较：几种主流治理理论与合作治理理论的提出
改革开放40年以来，中国社会在各个层面与领域发生了重大变化，中国城乡发展取得了明显成效的同时，也面临诸多现实治理困境。20世纪80年代以来，西方社会提出了一些与治理相关的代表性理论。为了进一步实现国家的善政（Good government）与社会的善治（Good governance），党和政府在进行政策设计的前提下，投入大量人力财力物力，也在积极寻求适合中国国情和乡情的治理理论与体系。与此同时，在中国治理面临困境的情景下，众多有着政治学、管理学、社会学相关学科背景的国内学者为解决中国乡村发展带来的难题，尝试对西方社会中的相关理论进行了阐释与构建。从行动逻辑层面来讲，改革开放以来，国内学界围绕中国乡村治理的理论研究主要集中在参与治理理论、多中心治理理论、协商治理理论等几种主流治理理论上。这些治理理论在不同时期和阶段被运用到中国乡村治理的实践中，对中国情境下的乡村治理起到了一定的作用。鉴于此种逻辑安排与实际意义，主要分析这几种主流治理理论所阐述的内涵及表现出的局限性，在比较分析的基础上引出合作治理适用于中国乡村治理的现实可能性。
（一）几种主流治理理论的内涵及局限
参与治理理论（Participatory governance theory）兴起于20世纪60年代的西方社会，并在不同领域被运用。阿诺德·考夫曼（Arnold Kaufmann）首次提出“参与民主”的概念。在参与治理理论的基本内涵中，哈达尔（Hadar）是这样描述参与治理的：将来的治理方式必然是“参与”，而这种新型治理理论应该被认为是一种温和及初步走向民主的方式。张康之指出：参与治理在本质上是近代以来国家和人民追求形式民主思路的延伸，是政治的民主追求与行政的集权实践的结合体。从权利结构和治理的现实情况看，参与治理的单中心结构决定了它依然是包含治理主体不平等内涵下的理论。此种治理理论不能满足当前各层面社会变革的要求，而且在实践过程中也必然会遭遇到各类问题，并不能解决当前社会治理中的所有问题。从权能和范围上看，政府、公众、市场和社会是治理过程中最主要的四种力量，其中政府是主导力量，因为政府需要将自己的价值定位和目标诉求指向公共性。公众、市场和社会是辅助力量，在政府行政活动失灵或其权力范围内涉及不到的区域起作用，以弥补政府的缺陷。可以说，参与治理理论的出发点和构想具有一定的现实意义，但是在“强政府—弱社会”（Strong government-Weak society）的中国环境下，参与治理仍然是“中心—边缘”（Center-Edge）或者是“中心—外围”（Center-Peripheral）的关系，参与治理存在操作非现实性。
多中心治理理论（Multi-center governance theory）是奥斯特罗姆（Ostrom）夫妇在深刻的理论分析和丰富的实证分析基础上共同创立的。多中心治理理论作为自主治理理论的延伸与扩展，核心要义是允许多个权力中心或服务中心并存，通过竞争和协调为公民权力与社会活动的实现提供更多的选择权和服务。该理论的本质内涵是以多中心主体共同治理理论为逻辑出发点，试图解决在公共事务领域中所存在的搭便车等问题，即“公地悲剧”（Public tragedy）的问题，其目的是提高决策的科学性。罗伯特·达尔（Robert Alan Dahl）提出了“多边控制”（Multilateral control）的理论构想，并在研究进程中将这一构想演化为多中心治理方案。与单中心治理（Unicentrism governance）方案相较，多中心治理方案是西方社会治理理论的一大进步。就其意义来讲，多中心治理理论打破了以往学者认为只有国家或市场是解决公共事务之道的定式思维，提出了政府和市场之外引入社会这一治理主体，作为“第三个中心”（Third center）。可以说，该理论模型在特定的情况下是有效的，但由于多中心治理理论是在西方社会文化中演化而产生的，带有明显的普世价值（Universal values）和鲜明的西方自由民主主义（Western liberal democracy）的导向。在中国这样一个社会主义国家，党和政府的全面领导作用是主体和必不可少的。因此，西方社会环境下的多中心理论并不能够为中国现实提供理想的政策选择方案和解决理论。
近年来颇受学界热捧的协商治理理论（Consultative governance theory）是民主发展的一大理论创新。其作为一个成长中的新公共管理（New public administration）范式，是20世纪90年代以来开始形成的。协商治理理论的主要观点是希望公民在公共的环境下进行理性参与协商，以协商推进不同治理主体在公共治理中扮演基础性角色。协商治理的理论与实践遵循民主治理的理念，主张通过建立公共协商程序理性表达公民意愿。从实际运用的成效来看，该理论在中国各个层面的运用十分广泛，成为不同地区介绍和推广的典型治理理论。然而，尽管协商治理理论带有西方式民主的价值导向，同时也在一定程度上能够推动国家公权部门转变政府职能，不断由管控型政府走向服务型政府，以提高公共行政的科学性与效益性。但是在协商治理运用到中国社会的实际过程中，协商主体的不平等性、协商过程的低规范性、协商结果的低共识性等显性问题，仍然是协商治理在实际运用过程中所表现出来的弱质性问题。
从本质上看，从西方社会发源而引入中国的协商治理理论与参与治理理论同样具有很强的共性特征，依旧是主导力量下的国家公权部门的治理理论，不平等、不协调的问题依旧没有得到根本解决。可以说，与以往提出的多种理论一样，多中心治理理论依旧没有摆脱“中心—边缘”的厄运。
（二）合作治理理论的提出与比较：一个新的分析视角
与参与治理理论、多中心治理理论、协商治理理论出发点和目的不同，合作治理理论（Cooperative governance theory）作为近年来西方社会出现的、旨在为了实现共同目的或利益的治理理论，是应对复杂社会问题的一种手段和重要途径；其核心要义是国家公权部门不再是核心主体，社会、公众等与国家公权部门平等、公平，共同为了一项目标而努力。奥利瑞（O’Leary）等把合作治理定义为“控制那些影响私人部门、公共部门和公民团体联合决策和行为过程的手段”。在合作治理的理论建构中，“公共性存在与私人性存在的不同也将被合作行动中无线多样的具体性差异所取代”。埃瑞·维戈达（Eran Vigoda）认为，“合作的内涵在于：在协商、参与、创新、沟通、相互理解及包容的基础上达成共识、实现权利和资源的公平分配”。克里斯·安塞尔（Chris Ansell）和艾里森·加什（Alison Gash）提出，“严格意义上的合作治理不仅需要非政府部门直接参与公共政策制定，还需要不同的参与主体对最终的公共政策结果负责”。张康之在《合作的社会及其治理》一书中认为，人类社会经历了三个社会阶段，也表现出了不同的发展理论，这是人类社会发展的必然趋势，是在人性演化逻辑上得出的结论，也是合作社会和中国治理的一大进步。汪锦军在《走向合作治理：政府与非营利组织合作的条件、理论和路径》中从基础理论、政府与非营利组织关系研究、政府与非营利组织合作与研究等方面，建议从三个层面构建政府与非营利性组织合作的分析框架，对中国情境下的合作予以启示。综合既有国内外学者对合作治理在不同领域和层面的研究中可以看出，在合作治理的过程中，政府不再是主导且起决定作用，而是引导；政府要逐渐让渡原先掌控的公共事务中的权力，使得各类多元治理主体在平等、公正、自由发挥各自作用的同时，使市场在社会治理的格局中真正发挥资源配置和协调的决定性作用。因此，只要我们紧紧抓住人的共生共在的主题，就能够把每一个人都集结到行动过程中来，开展合作行动并在合作行动中实现全新的社会建构。
二、生成机理：中国乡村治理的历史变迁与逻辑发展
自党的十九大召开和乡村振兴战略计划实施以来，如何实现中国乡村有效治理已经成为学术研究的热点和治理实践发展的焦点。多年理论与实践表明，多元主体的合作治理是解决中国乡村治理问题的有效手段。但目前，中国乡村治理理论经历了诸多变化，中国乡村合作治理理论如何确立，各参与者如何扮演合作角色以及合作治理体系如何构建等问题有待进一步设计与展望。鉴于此，需要在梳理中国乡村治理理论的历史变迁和逻辑发展的基础上进行明确。
（一）“中心—边缘”模式下的中国乡村治理变迁与发展
1949年以前的中国乡村社会，其治理演进历程大体上是封建统治下“皇权不下县”的“县政绅治”模式。也就是说，县级政权以下的乡村是由地方绅士和宗族进行的自我约束和自我管理，其作为国家在乡土社会的“准代理人”，协助国家治理乡村社会和公共事务。1949年以后，随着国家性质和阶级关系的根本转变，国家与社会的关系发生了深刻变化，乡村治理模式也随之改变。国家通过整合乡村资源用于现代化国家建设的考虑，以土地改革、合作化运动、人民公社化三大政治运动达到了对乡村社会的空前管控与介入。这一阶段，国家主导下的“政社合一”乡村治理模式，体现了“全能主义”（Totalitarianism）的鲜明特征。20世纪70年代末期，人民公社体制暴露出来的权力高度集中和体制的僵化问题使得乡村公共组织和公共权力呈现“真空”和“失序”状态。鉴于此种现实，党和政府亟须寻求一种新的治理理论以推动乡村社会发展。经过长期的探索，最终在试点的基础上形成以“乡政村治”（Township village governance）的组织理论，以实现乡村社会的稳定与发展。1987年11月，在全国乡村地区开始正式运行的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》规定的村民委员会的性质是集“自我管理、自我教育、自我服务”于一体的基层群众性自治组织。在这之后，中共中央、国务院下发的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，标志着人民公社体制正式瓦解并退出历史舞台，中国乡村治理理论发生了重大变革。新世纪以来，党中央和国务院对乡村改革和治理发展做出了具体安排和部署，连续多年下发与“三农”工作为主题的中央一号文件，以加强党和政府对乡村社会的治理。其主旨大意都是要坚持党总揽全局、协调各方利益参与到乡村治理中，以不断缩小城乡之间的差别，持续加强基层党组织建设。2017年10月，党的十九大报告提出，要大力实施乡村振兴战略，要建立健全“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系，健全城乡融合发展体制机制和政策体系，重构政府权能与民主法治之间的平衡。
（二）原有治理理论适用于中国乡村的现实与解释
从上述国家对乡村治理的历史政策文件中可以看出，随着国家对乡村治理的不断深入与侧重，到目前为止，中国乡村治理结构与理论总体上仍然具有政府主导、公众参与的显性特点。从治理理论上看，政府处于治理的中心区域，而社会组织、公众处于治理的边缘地带，治理呈现出很强的国家公权力量主导性质，其在平等性、功能性、或缺性及价值目标等诸多方面都存在不同要求。不难看出，国家在此阶段的具体治理仍然需要依靠基层政府的力量加强与乡村居民的联系，即体现的是参与治理或多中心治理理论的内涵。新时代下，中国社会已经进入推进治理体系和治理能力现代化的关键时期，高度不确定性和复杂性使得原有治理理论转向合作治理理论变成大势所趋。在这种背景下，2018年1月，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》。该意见指出，中国乡村治理理论在顶层设计和实践探索的基础上，要逐步发展成为一种以建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理理论。需要以加强农村基层党组织建设，深化村民自治实践为导向来激发乡村社会活力，重构乡村治理秩序来实现基层善治与善政。可以说，在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下，逐步发展成为以自治、法治、德治相结合的治理理论，以重构政府权能与民主法治之间的平衡。在乡村社会治理的进程中，民主监督作为乡村治理中的非正式制度，对于乡村民主监督影响是双向的，在促进民主监督上发挥正向效应，在阻碍民主监督运作上具有负效应。鉴于乡村治理的复杂性以及村民自治制度安排和行动逻辑的外部性特征，中国乡村治理特别适应运用合作治理理论，即由政府、公众、企业、社会组织在平等的基础上为了共同目标进行合作治理。
三、合作治理：中国乡村治理转型与重建的基础
从以上论述和梳理的中国乡村治理理论历史变迁与逻辑发展来看，中国乡村治理发展与治理体系是政府主导型的参与治理理论。从乡村社会所要实现的长远目标来看，中国乡村治理理论转型现实必要且意义重大。中国乡村的公众参与治理理论的好处在于：不仅能够提高公众的乡村治理意识和推动公众实现乡村振兴战略的总要求，而且能为乡村治理中若干存在争议的部分赢得舆论和公众代表的支持。约翰·D·多纳休（John D. Donahue）在《合作：激变时代的合作治理》（Cooperation： cooperative governance in the age of radical change）一书中介绍了政府常常缺乏技巧、意愿和金钱来完成其治理任务，为解决当今最紧迫的公共挑战提供了新颖可行的办法。在中国乡村治理环境和场域下，多元主体参与乡村治理理论的不平等性也日益暴露出弊端，尤其需要用合作的方案来开发乡村治理的智慧。当前乡村治理领域中，以乡镇基层政府为主导，村民自治机构为辅助的“单中心治理”（Single center management）依旧是乡村治理的主流理论，并在未来一段时期仍然会延续。在乡村治理的实践中，公众、社会组织、企业等其他主体时常缺位，使得乡镇基层政府与村民自治机构必须包揽乡村治理的全部责任，导致其在表征上治理工作与公众、社会组织、企业等没有密切的联系。
在中国情境中，村民参与乡村治理越是缺失，就会导致公民民主参与村治意识越发淡薄，民主法治信息掌握不多，对村治各项治理与权利运用不充分，法治行动逻辑不强，由此就会造成公众对治理部门的工作造成误解，使得基层政府部门陷入“塔西佗陷阱”（Tacitus trap）。从现实条件和政策环境等因素来看，中国乡村治理理论从旧有治理转向合作治理理论具有现实的必要性与意义。理由如下：一是时代基础。中国社会进入新时代，乡村社会的治理环境与场域的显著变化，使得参与治理很难适应当前复杂性社会，解决复杂性问题。相较而言，参与治理、协商治理、多中心治理适应工业化社会低度复杂性和低度不确定性社会，但随着社会进入后工业社会，高度复杂性和高度不确定性因素增加需要合作治理的介入，这是合作治理理论产生于中国乡村治理的时代条件与基础。二是现实基础。当前中国城乡之间不均衡的资源配置机制、乡村社会产业发展滞后与不充分、生态环境破坏日益严重、基层治理人才流失、价值伦理的“空心化”；乡土文化的“断裂化”，乡村公共事务治理的“灰色化”，这些均是多元主体进行合作治理产生的现实基础。三是主观基础。中国乡村治理所存在的问题诸多，而参与意识不强导致乡村治理的群众基础得不到有效保障，这是公众、社会组织等多元主体合作治理的主观基础。特别是随着国家政策、资金、人才的不断向基层倾斜，乡村社会环境和生活水平得到明显改善，导致政府、公民、社会、企业等不同治理主体对乡村治理的要求和建立乡村振兴战略的总要求更高。可以说，由时代基础、现实基础和主观基础构成了当前中国乡村治理的若干现实状况，使得中国乡村治理理论转型的现实意义更加凸显。
四、逻辑诠释与路径建构：合作治理理论适用中国乡村的可能性
丹尼尔·贝尔（Daniel bell）在《后工业社会的来临》（The Advent of Post-industrial Society）一书中首次提出人类社会的发展是由前工业社会（也即农业社会）、工业社会和后工业社会三个阶段构成，每个阶段适用于不同的治理理论。张康之在社会治理体系创新的路径探讨中提到，“合作制组织是一个非控制体系，组织成员之间是一种平等的人际关系，组织中的信任发挥着整合作用，共同的利益最终实现的目标”。从某种程度上来讲，任何一个集体活动都是有组织的行为活动，乡村治理尤其凸显基层组织维护乡村秩序和逻辑安排的作用。基层自治组织是乡村治理的政治保障和重要载体，因此构成了合作治理的一个重要研究主题。同时，未来的乡村社会变革与振兴，需要建立起现代的乡村社会治理体制。坚持自治、法治与德治相结合的治理理论，是确保乡村社会充满活力、和谐有序的重要保障。从这个角度来看，德治成为合作治理实现的重要条件。通过理论分析，可以明晰，由于村民自治制度安排和行动逻辑的显性特征，乡村振兴战略的导向与目标使得合作治理理论适用中国乡村治理的条件成为现实可能。
（一）乡村社会的复杂性和治理环境的不确定性，需要合作治理
张康之在其著作《走向合作的社会》一书中提出，人类社会正处于从工业社会向后工业社会转型的运动中，造成社会陷入“全球风险社会”中，遭遇危机事件的频繁造访，工业社会所构建起来的制度理论、治理方式和行为理论都陷入失灵状态。当前，随着对外开放格局和中国深层面改革逐渐加快，中国所面临的治理环境变得日益复杂，风险和不确定性凸显。乡村治理的复杂性转向，使得乡村治理内容增加、乡村治理边界模糊、乡村治理主体扩大。同时，乡村治理复杂性的形成机制造成乡村治理基础缺失，传统关系向现代关系过渡，乡村内部结构松散的结果。具体体现在：其一，乡村社会不稳定性要素增多。随着人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾加深，城乡之间差异日益拉大，乡村逐渐走向“空心化”，基层自治组织治理危机凸显，乡村和谐因素不断弱化，群体性、突发性事件时有发生，干群关系疏离等，使得乡村社会不稳定性因素增多。其二，乡村社会各要素在持续互动中面临新型变化和重新组合。这些变化使乡村治理的边界模糊，在渐进突破了原有边界的基础上逐渐渗入乡村，使乡村社会的复杂性和治理环境的不确定性面临事实挑战。其三，传统乡村关系向现代化关系发生过渡。现代化、全球化向乡村的逐步渗透，进一步加剧了家族等传统乡村组织的衰落与瓦解，村民之间传统乡里互帮互助理论转变为以货币/实物为中介的代理关系，乡村社会关系逐渐进入“原子化”状态，而与之矛盾的是，乡村新的秩序结构并未真正建立。其四，多元治理主体日益成为乡村治理的重要力量。除了传统乡镇基层政府及村民自治组织以外，群众、社会组织、企业不断加入乡村治理的场域中。在社会微治理视野下，作为乡村治理中起主导力量的国家公权力量，基层乡镇政府需要不断进行治理创新，构建治理主体的精英人才培养机制，才能在一定程度上实现乡村社会发展。随着治理主体增多，不同治理主体间的特殊性和差异性增加了乡村治理过程中的决策难度和治理复杂性。全面深化改革以来，传统的社会管理方式与新形势下乡村发展要求的博弈和对抗越发严重，使得中国乡村社会的各类问题不断凸显、各种矛盾不断激化，导致广大乡村地区实行社会治理创新的任务也更加急迫。实现乡村善治，需要根植于乡村实际，以政策和科学为依据，把实现农村、农业、农民的长效发展作为一切乡村治理工作的根本出发点。应该说，在中国乡村治理的特定情境下，合作治理相较于参与治理、多中心治理，不仅有利于形成共同的利益关联体，而且在构架和完善乡村权力网络方面有着优势。在此种逻辑关系下，构建合作治理理论将是中国未来乡村发展的趋势。
（二）村民自治制度安排和集体行动的逻辑，适合合作治理
乡村事务与村民利益有着直接关联，村民权力让渡一旦缺少制度的监督，势必导致权力的滥用，当前基层自治组织与村民争利的现象也验证了这一点。追求合作治理的乡村理论实际上就是村民对增加收入和改善村治公共服务以及正确处理村庄事务等多方面需求的行动体现。基层政府、村民自治组织、公民、社会组织、企业等多元主体平等、公平地参与到乡村社会的具体事务，在一定程度上能够很好地规避这一问题。坚持村民自治制度安排和集体行动的逻辑，加强乡村群众性自治组织建设，是我国经过长期实践检验的结果和判断。村民自治制度安排和行动逻辑的显性特征适合合作治理，原因在于：一是有利于构建乡村利益共同体。合作治理理论的核心要义在于坚持党管农村的同时，坚持农民主体地位；而乡村治理的最终目的是实现乡村不同利益群体的共同利益，这一最终目的包含着决策参与（逻辑起点）、执行参与（过程推进）和利益共享（最终落脚点）三个阶段。这些理解强调合作治理中的参与者具有聚焦共同目标做出集体决策的行动和能力，而且每一个参与者都具有平等的机会来反映自身的政策偏好。所以，曼瑟尔·奥尔森（MancurLloyd Olson，Jr）教授有这样的判断：较之排他性集团，相容性集团就有可能实现集体的共同利益，这是一个集体的平等的目标活动。二是有利于完善乡村社会的权力网络。合作治理理论侧重于用协商的办法解决乡村权力网络中的跨部门、跨领域问题。通过重置村庄各项决策与手段，不断发挥基层自治组织内生监督功能，重新将村民的释义系统与村庄这个生活世界融合，使得大多数利益相关者最关切的问题能够达成集体决策，从而恢复村庄组织权力的运行系统，最终促进村民自治组织的有序和谐发展。
（三）乡村振兴的目标与导向性，需要以合作治理实现善治
新时代下，乡村振兴要求乡村具有发展新动能与处理复杂公共事务相应的治理能力。后工业时代，社会复杂性的日益增长以及乡村在国家治理场域中的作用凸显，内在要求唤醒原本处于劣势与弱势同质状态下的乡村治理不断走向合作。自中共中央、国务院下发《关于实施乡村振兴战略的意见》以来，全国各地都在推进国家治理体系和治理能力现代化，对如何分阶段、分步骤实现乡村振兴进行了积极探索和尝试。从理论和实践来看，当前的乡村治理理论存在着两种不同的解释：一种是将乡村治理理解为乡村的自我管理，另一种是将乡村治理视为基层政府对社会的管控与主导。前者强调了社会的参与共治，突出了“民治”的涵义。而后者则强调国家公权力量对社会治理的干预和行政安排，突出了“官治”的涵义。显然，上述两种对乡村治理的不同理解在治理的方式和治理的主体上存在着差别。乡村作为一种社会共同体，乡村治理创新的理论与体系应该是社会共同体内部或者是基层群众自治组织内部的合作治理，体现的是乡村振兴战略的导向与目标性，表达的是合作治理的平等与有序。突出了把维护村民根本利益、促进村民共同富裕作为出发点和落脚点，这也导致合作治理需要以实现帕累托最优（Pareto optimality）为有效方式。在乡村治理资源分配的共同利益导向下，乡村社会中的参与主体对乡村资源由一种分配状态到另一种分配状态，以实现共同利益为最优目标，没有使得任何人的情境变坏。结果是，这需要通过制度安排完成从“多元参与”到“合作治理”的变迁轨迹来精准把握中国乡村治理所需要关注的若干内容和治理理论。同时，在乡村治理的观念上，以政府为引导的国家公权部门要在创新政府治理观念基础上，引导合作治理不断走向深化。所以，约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）指出：“只要存在外部效应，资源配置就不是有效的。”因此，为了达成乡村振兴战略中的治理目标有效性，治理主体的有效参与能够产生不同效益与利益，包括公平参与、公众话语、开放交流，所有利益相关者的平衡代表着承担自身行为的外部成本或享有收益内部行为的外部收益，参与者的观点和信息获得充分共享，都可以通过合作治理的方式来实现乡村“善治”。
随着合作治理的理论与实践研究深入开展，合作治理理论的研究重心大致集中在有效协商过程、多元主体参与、联合行动能力以及共同利益互动等方面，发散出理论进步与操作导向的时代价值内涵与意义。面对当前中国乡村社会的发展，政府的单中心治理理论已不能兼顾乡村社会的各个方面，探索新型乡村治理理论已成为大势所趋。中国乡村治理并非以削弱党和政府原有的强大的自主性和主导能力为前提，而是在坚持党的政治领导，在政府引导的原则和前提下，以“政府—社会—公民—组织”的最优目标理论，进行平等、公正的合作共治。合作治理理论强调政府领导、村民决策参与，村民自治组织执行参与，更好地管理乡村公共事务及维护乡村发展的公平正义，在一定程度上杜绝基层政府和村民自治组织利用权力寻租等现象。从理论上来讲，合作治理理论是在协商治理、参与治理、多中心治理等既有理论上的创新和进步。从乡村治理的逻辑安排来讲，构建自治、法治、德治三者相合作的治理创新体系，具有可操作性。从村民自治的角度来讲，合作治理理论能够坚持村民参与乡村治理的实践，能够体现村民在乡村中的主体地位，能够理解和思考村庄的长远发展与利益协调问题。
作者简介:王俊程，云南师范大学泛亚商学院教授；胡红霞，云南师范大学历史与行政学院教授
中国乡村发现网转自：《重庆社会科学》2018年第6期
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