编者按：农村劳动力流入城市，为工业积累和城市发展提供廉价劳动力，在经济发展和现代化建设中起了很重要的作用。但是，无论是栖居的场所，亦或是体面的生活，现代城市都未能回馈这群历史推动者以相当的报偿。恰恰相反，农民工的权益往往受到严重的损害。中国二元结构的转变，从来都不只是农村用地向城市用地转换的过程，更为紧要的，是身处结构张力的群体，自我认知的调试和社会认同的建构过程。
我发言的主题是农民工权益与中国二元结构转变的现代化发展。
我国已有1.2亿农民进城务工经商，现在中国农村劳动力流动就业的状况，用一句话来说，就是农民工已经成为产业工人的重要组成部分（在许多地区已是主体），但他们仍然是城市社会的边缘人。他们已经在经济发展和现代化建设中起了很重要的作用，但是他们的权益受到很大的损害，社会地位比较低下，这恰恰是发展和制度中民众权益缺失的一对矛盾。
人的权利与发展的关系，是制度经济学、社会学的核心内容，是带普遍性的原理，并不神秘，我们是从中国农村改革的实践中有了深深领悟的。农业的发展靠农民，但在改革前的土地集体经营、共同劳动、统一分配的体制里，农民没有自主权，多劳不多得，干好干坏一个样，发展的成果与其个人的劳动、获得的利益没有直接联系，就从根本上影响了劳动积极性。实行农业家庭承包制的改革，土地分包到户，农户有了经营自主权，收益除了包干上缴国家、集体的，剩余多少都是自己的。这就是还权于民、还利于民。农民有了明确界定的土地资产和自身劳力的自由支配权力，及农业经营的自主权，就有了经营的责任心和进行创造性劳动的可能；农民有了“包干上缴后，剩余多少都是自己的”发展成果、劳动剩余的索取权、收益权，就有了劳动的积极性、加强了责任心，由此形成推动发展的激励机制和可持续的内在动力，带来改革后中国农业发展的黄金时期。这种由基本制度确定的劳动者、经营者权利与经济社会发展的关系，同样适用于农民工与中国发展的关系，与工业化、城市化发展的关系。
农村劳动力的流动可从两个层面看，一个是经济发展的层面，另一个是农民工权益、社会管理体制的层面。
从经济发展的层面看，农民的流动实际上是一个经济的行为。发达地区的农村比较贫穷的低收入的农民、农业富余的劳动力，从半传统的农村社会，到发达地区和城市去，到工业比较发达的需要劳动力的地方去，寻求生存发展的空间。以市场需求为导向，以增加收入为动力，按照市场机制，实现就业，实现劳动力向非农产业的转移。这种经济行为，是在中国二元经济结构的背景下发生的。这种流动适应了中国二元经济结构转换过程中的发展趋势，农业国工业化这样一个历史趋势，是和现代化的发展直接联系在一起的。农业国工业化的发展，现代经济增长的中心，是在工业，是在城市。恰恰农村富余劳动力的进入为工业化发展提供了廉价的、勤奋的劳动力，增加了企业的竞争力。沿海地区、城市周围大批乡镇企业，个体、私营、股份制企业在当地农村劳动力供不应求后，靠着外来农民工源源不断的流入，保持了劳动力资源丰富、劳动成本低的优势，加快积累，持续快速发展。也是靠着这样一个劳动力的优势，吸引了港台地区和国外的资金，承接了国际一些产业向我国的转移，发展了外向型的加工贸易。这就打造了中国沿海的制造业基地。同时，城镇化也得到有力的推进，昆山、张家港、东莞、深圳等一批新城市崛起，服务业逐步发展。我是这样看，靠劳动力丰富、廉价的优势来支持来扩大了工业的发展，工业的发展反过来又扩大了对农业富余劳动力的吸收，这就使得中国农村人口多、人多地少、就业不足、收入低，城乡差别大二元经济结构逐步发生转换，现代工业、现代经济、城市化越来越多，农业、农村人口的比重下降，同时促进农业、农村发生转变。
这个二元经济结构的转变，不是等到全部工业化了来解决农村的问题，而是一个不断协调转换的互动关系。农民劳动就业对“三农”发挥多方面的综合效应，它已成为农民增加收入的重要来源。全国农民收入的38%来自打工的收入，欠发达地区农民收入的近半数来自打工的收入。1亿多农民外出就业，使留在农村的劳力使用的土地资源配比提高，同时扩大了农产品市场，提高了务农的劳动报酬。打工也提高了农民的素质，有些人回乡创业。城乡工农的相互促进：一方面，工业化发展增加了国家的财政收入，国家通过财政转移支付支持农业农村；另一方面，与工业化结合的农村劳动力转移，从根本上改变农业的资源约束、市场约束，创造改变传统农业的条件。比较这两个方面，在工业化过程中的一个较长时期，农村劳动力转移对 “三农”问题的解决，起着主要的作用。我们首先要从发展的角度，从工业化、推动“三农”问题解决、建设小康社会、城乡二元经济结构转变的角度，来看农民工流动的重要而深远的意义。
从社会发展、社会管理体制的层面看，农民工积极参与工业化，在经济发展中起着重要的作用，但他们所面临的体制、制度环境存在根深蒂固的问题，他们自身的权利状况、生活状况，和他们的发展需求、他们对发展的作用，是不相适应的。
社会管理仍然以计划经济、城乡分割下的二元户籍制度为基础，对进城农民工和城镇原有居民实行两种权利不平等的政策。这表现在就业、公共服务、社会保障、社会参与的多个方面，阻碍、限制农民流动，阻碍、限制农民工转化为城镇稳定的产业工人和居民。流动就业本身是农民对自身权利的争取，要求和推动城乡二元分割的社会管理体制发生根本的变革。有人说农村实现家庭联产承包制，在农地上还权于民，使农民得到了第一次的解放；农民进入工业，进入城市，打破城乡二元化体制，也是还权于民，是另一次大解放。
传统体制对农民工权益的损害还有哪些？我把它分为四类。第一类是对农民劳动进城就业权益的损害，没有平等就业的权利，受到众多的限制。近来对农民进城就业的限制已经基本解除，企业用工市场化，城市公共就业服务机构开始为农民进城就业服务，但仍存在市场的二元分割，有些城市不容许存在农民自由进入的劳动力市场，有些地区对企业仍收取招用农民工的调配费，劳动合同签订率低，监管失范，尚未建立应有的市场秩序。这是第一种权利的损害。第二类是与就业相关的劳动权益的损害。相关劳动权益包括劳动者对劳动力的所有权、收益权以及劳动者的健康和安全。干了活，拿不到工资。拖欠克扣工资为什么大量发生在农民工身上，而不是发生在其他群体身上，是值得我们思考的。再一个是农民工的劳动时间。无度延长劳动时间，使他们休息休假的权利受到损害。再一个是他们的劳动安全的权利受到损害。工伤事故、职业病，甚至得了白血病回家，他不知道应该怎么办。断一个胳膊一万块钱，甚至夺去生命只给两三万元。还有一个是保险的权利。他们只是拿到一个“裸体工资”，没有什么养老保险和其他的保险。也没有劳动培训的权利。与就业相关的劳动者的一系列权利都受到了损害。侵犯劳动权益的现象严重，一些地方工资边清欠，边拖欠，轻视农民工利益，执法不公。第三类就是享受社会公共服务的权利，包括教育、医疗卫生、计划生育、社会治安。农民工子弟上学，要多交借读费、赞助费，小学一个学期是300块到400块，赞助费2000块甚至更多。还有计划生育，女同志3到4个月就要回到自己的家乡接受检查，一年要回去几次。有的城市向所有企业收取妇幼保健基金，但只对城市户籍女职工提供保障，农民工女性及婴儿得不到共享，其产妇、婴儿死亡率数倍于户籍人口。第四类是社会管理、社会参与方面权利的损害。不把农民工作为流入城市的社会成员，把他们排除在社会成员之外。像珠江三角洲，当地居民是2200万，外来农民工现在是2000万。而当地居民中的劳动力和外来工的劳动力的比例是1：1.5。在深圳、东莞等地方，本地人和外来工是1：6。但政府规划中不考虑农民工，只考虑当地那些人。对农民工采取管制态度，把他们视为危害社会安全的力量和防范的对象。到哪里都被检查，意思说我们本地的社会治安问题都是农民工造成的。我们到东莞去，当地公安部门说刑事犯罪90％是农民工，但受害人80％也是农民工。实际上真正不安全的恰恰是农民工。深圳自建立见义勇为基金以来，受表彰的见义勇为的人，85％是农民工，他们对社会作出了贡献。
对农民工权益存在的问题，应该说近几年来，中央政府采取了积极的政策，来解决他们权益受侵害方面的问题。特别是2003年1月，国务院办公厅发出了有关农民进城务工服务管理的文件。这个文件，很系统的涉及农民工权益的问题，整体来说是积极的。但政策调整的成果现在来说不能高估。最突出的一点，就是突破了对农民工进城就业的限制，而其他的权利损害问题还是很严重的。这里举两个例子。第一个例子，是原来国务院办公厅的文件规定，对农民工子女的教育以公办学校为主，对打工子弟学校 要采取扶持帮助的方针。就是在这个文件下发之后，北京的一个区把关闭了两年没关闭掉的几十所民办打工子弟学校给关闭了。上海闸北区，也是在这个文件发布之后，把打工子弟学校关闭了。这就使农民工子女的上学产生了很大的问题。第二个例子，是损害农民工人身自由权利的收容遣送问题。国务院取消了收容遣送。孙志刚案发生后，广东省公安厅做出规定，对联防队的权力作了缩小，不准进入农民工住地进行盘问搜查，或者盘查他的证件，或者是其他限制自由的行为。公安厅作出决定以后，我们到一些地方调查，他们认为，决定是脱离实际的，联防队没有了限制农民工自由的权力，使社会治安变差了，他们要求重新给予这种管制民工的权力。这说明改革的推动遇到很大的障碍。很关键的一个问题，就是到底农民工的人身自由与社会安定是矛盾的还是统一的。传统是管制农民工，管制群众的治安管理，不是在一个群众当家作主的基础上来进行社会融合、社会协作。能不能依靠群众与政府的配合来解决他们自己的问题，在这样一个路子上实现社会良好秩序，这是一个还没有解决的问题。对于农民工权益、城乡二元分割管理体制问题，它不是一个政策、文件能解决的，必须持续推进改革。
解决这个问题，要加强法治，在《立法法》上更好地明确公民的权利，有关人身自由的立法必须经过全国人大或其常委会。任何地方不能随意限制劳动的权利。有关基本权益的法律不能由地方制定，只能由全国人大制定。另外要农民工参加当地社会的管理，在这块应该很好的改进。刚才刘开明讲各种农民的政治权利都受损害，恰恰在于他们无权参加那个城市的选举和被选举，他们没有权利监督那里的政府，不可能通过政治机构对他们的权利进行维护。这就需要推动户籍制度的改革，要让进入发达地区的农民工能够实际的获得与当地生活相适应的当地户口，参与社会的管理，这样才能根本解决问题。制度的改变要跟观念的改变相结合。
讨论部分
提问人：在我们实践工作中，我们很难说观念能解决问题。我们在工厂调查发现，农民工之间的冲突非常激烈，不同地域的人之间冲突很激烈。这是一个利益问题。为什么在广东地区，当地社区与外来人口的冲突特别多？是因为利益是冲突的。有些地区农村非常好，城市人想进去根本不行。我们怎么在一个利益分割的社会或者说社区里维护他们的权利，这是我们目前必须考虑的问题。
崔传义：在利益分割的环境下如何处理农民工的权益，很重要的是，把公共的权益和市场的利益分开来。农民工在城市里为经济发展、财政收入、税收、社会的公共产品、公共财源作出了贡献，就应该享受公共的服务。不应该说公共的产品只是地方原居民的利益，是地方的资源，农民工没有份。政府应该站在公共的立场上，来调节这些矛盾。像东莞有600万农民工，当地有6万农村富余劳动力需要就业。为什么能吸收600万，当地的6万就吸收不了呢？因为他们的要求不一样，他有他的特殊考虑。当地政府某个部门正在起草文件，要求限制外来的农民工就业，来解决当地6万居民的就业问题。这个政府部门就没有站在一个公共的立场上来调节利益关系。政府应该分清什么是公共的，什么是市场的，这样才能很好的处理利益关系。
（本文是2004年3月在北京大学召开的“以权利为基础促进发展国际研讨会”上的发言。收入北京大学法学院人权研究中心编《以权利为基础促进发展》，北京大学出版社，2005年8月。）
中国乡村发现网转自：农村改革记 微信公众号(原创)
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