北京市作为城乡融合条件占优的城市，在谋求城乡一体化的过程中做了许多重要探索。在新一轮的乡村振兴战略实施中，利用新形式发展镇级集体经济建立城乡融合发展的新形式是一个重要探索。
北京市农村集体经济在改革开放之后经过几十年发展，经历了农业生产、土地流转、乡镇办企业，现在开始新一轮利用集体土地做文章。从土地征用、乡镇统筹利用集体经营性建设用地到商业化回购集体土地自行开发等方式，昔日的瓦片经济、商业物业开始实现到产业园区兴建的转变。虽然集体经济发展中存在村民、村集体、乡镇政府和企业等多重博弈。但镇域相对于村域所具有的制度反腐、土地开发、人才、产业识别和资金筹集优势已经显示出集体经济镇域化的倾向。
本文中镇级集体经济定义为：一种行政区划型区域集体经济，是以乡镇政府为纽带、乡镇为中心、农村为腹地的区域集体经济。虽然是在乡镇级行政区划上形成的，但它又不同于乡镇行政区划；镇域经济可以突破行政区划的约束，在更大区域内进行资源配置，获取竞争优势。镇域经济也可适当下放范围，在村与镇之间以股份联社等方式或者镇级园区的方式存在。
一、镇级集体经济是城乡融合发展机制的一种试验
村集体自主性发展受制于“首都顶层设计”。作为超大城市体系的一个组成部分，海淀区农村治理体系必须服从于首都城市战略定位，加强“四个中心”功能建设，提高“四个服务”的能力与水平。同时要服从于市国土、规划、环保等各职能相关部门的具体规划，避免出现大城市病。通过对海淀区三镇六村的调研发现，村级集体经济组织干部受制于首都严格的集体经济发展“顶层设计”，村干部独立发展村域集体经济的空间较小，大多数村干部担心集体经济资产流失，发展思路以稳为主，等靠思想严重，导致村级集体经济发展较为迟缓。
北京市排他性的土地资源等优质禀赋让镇一级在发展集体经济方面具有得天独厚的优势。在农村集体经济发展模式简单雷同的背景下可统筹规划、发挥规模化效应，减少村级集体经济试错成本。
更健全的腐败监督机制。农村集体经济体制经济管理权高度集中，缺乏制约和监督。如，集体股权虚化、决策欠科学及程序欠透明、利益分配欠公平、内控机制不完善等问题频发，村干部和群众的利益冲突，随时都有可能引爆“火药桶”。集体经济强村中，会计、出纳等财务相关人员有相当比例犯罪。如，西北旺镇某村支书和会计等少数干部随意支配集体资产、侵害农民利益，引发了诸多矛盾。不难发现，如果这些社区的“总体性”组织结构不改变，村域集体经济就很难解决由于权力操纵导致的“集体性”弱化乃至被消解的问题。
土地开发优势。由于土地公有，政府能够大规模征地、拆迁，并且通过大型项目建设，统一规划、国家投资，城镇化的推进方式是整体性的。农村社会力量发育不足，尚不具备自发推进城镇化的条件。有专家认为当前的建设是政府主导机制。在城镇化发展过程中积累了非常成功的经验，对农村集体经济发展具有重要借鉴和复制可能性。从中央到地方各级党政机关的相应部门对于农村的设置、规划、建设等事务有着严格的审批和直接决定权力。在集体经济发展进程中，镇政府比村拥有更多的主导优势。虽然来自基层的成功试验较多，长期以来存在自上而下和自下而上两种力量，主导力量自上而下更常见。
较好的现代产业发展机会识别能力。在新经济新技术时代，产业的发展尤为重要，村级集体发展产业判断出现失误很容易造成集体经济减值。镇域政府具有投资管理经验丰富、学历层次高的人才，同时现有的党委政府集体决策制度可以较好地促进集体经济增值保值。以租赁经济为例，村级的无序竞争带来了低层次的安全隐患，居住条件低下，导致租金相对较低。但通过区镇高水平的设计和管理服务，新的租赁集体经济可以提升租赁收入，如海淀东升科技园和唐家岭模式则在租赁经济找到了共赢的最优点。
二、镇级集体经济化发展出现了较为成熟的案例
如“海淀模式”。海淀区积极推进农村集体产权制度改革，镇级改革在集体产权改革和发展方面积累了较好经验。在镇级改革方面，坚持“乡镇一级所有”体制，全乡镇集体资产统一核算，直接量化到个人，因地制宜，如通过改建一个乡镇级的股份经济合作社，不设分社；如村级的经济合作分社分别改建为股份经济合作社，并设置集体股和社员个人股，集体股由镇级经济合作总社持有。
海淀模式中较有影响力的是海淀东升科技园“先重组，后改制”模式。组建股份合作社，在清产核资基础上，按照基本份额（15%）、资源份额（20%）和劳动份额（65%）三部分，进行科学划分，厘清了镇村两级集体经济组织产权，承担了从1956年开始到改制以来的5400多人的资产量化工作。以国家自主创新示范区建设为契机，2008年拿到农村集体建设用地规划开发手续，并成功质押获得贷款，依靠市场化运作，2015年园区产值达到182亿元。采取“只租不售，自主经营”的方式，租金收入纳入股份总社经营收入，再根据全年经营情况确定分配方案，逐步突破传统的“瓦片经济”。依托天使投资和股权合作，转向与园区企业分享增值收益的新阶段。坚持“预孵—孵化—加速—投资”全产业链的科技服务体系，联合30余家金融机构，打造金融服务平台，设立投资基金，发展投资业务，面向区外市场。
大兴区集体经营性土地入市模式。理论基础源自北京市农村工作委员会印发的《北京市乡镇统筹利用集体产业用地试点民主决策程序及实施主体组建运行管理暂行办法》。试点实施主体由试点乡镇负责组建，即由乡镇集体资产管理机构负责指导，以相应的村经济合作社为团体成员，组建乡镇土地股份联营专营公司，经营管理集体产业用地。
北京市乡村振兴的一个重要特色是镇级统筹，由相关村组建镇级土地联营公司联合运作，以镇级土地联营公司作为市场主体进行集体土地开发。通过制度设计保障镇域内各村土地发展权共享和收益平衡。兼顾公平与效率。按照规划先导、土地统筹，确权确利、利益统筹等原则，减少贫富不均，减少利益冲突。
“联营公司”为入市主体，保证集体土地所有权不变，民主决策、充分授权，企业管理、规范运作。坚持“业态引领、用途引导、节约集约”原则，综合制定了增值收益调节金征收使用管理办法，实现多方共赢。
三、镇级集体经济不可避免的面临争议
部分学者认为，党委、政府由于资产管理职能与出资人职能交叉重叠、集体经济的多重目标冲突，在管理集体经济资本方面存在着一些难以调和的矛盾和冲突。由于党委政府参与集体经济管理，使得镇级集体经济的“委托—代理”关系更多体现为一种行政性的上下级关系。多重身份导致对镇级集体经济的多重目标追求，妨碍了集体资产保值增值目标实现。党委、政府设定的多重目标造成集体经济经常要在利润目标和社会保障目标两者间进行摇摆和平衡。部分党委政府部门和监管机构对于建立镇级集体经济制度的意义缺乏理解，着力点更多放在了稳健上，集体资产仅限于“懒惰式管理”，用存款拿利息的方式小富即满；或者过度市场化开发，减少了分配，忽视了集体经济承载的综合性功能。政资企不分、发展和监管职能不分、企业经营行为和资源配置违背市场化原则等弊端仍可能存在。镇级集体经济发展既不能完全的“野蛮生长”，又不能脱离顶层设计进行肆意创新。
但较为乐观的是，镇级集体经济更多的是基于稳健的土地租赁服务和产业园区平台经济，收益较为透明。特别是采用了第三方监管制度，大数据、信息时代的监管技术和日渐成熟的集体资产管理制度让镇域经济有了更多的稳健发展可能性。
综上，从北京市镇级集体经济的发展可以看出，乡镇统筹以共享共建模式和前所未有的影响力重构镇村的经济社会结构。从组织重构来看，是传统治理与现代治理的融合。镇级集体经济借助“一镇一园”、乡镇统筹跨越传统村域的界限，在立足效率、公平的同时，进行资源整合，融合政府的优势，形成合力，从传统集体经济走入新时代。不同地域上的产业联系增密，协作增深，抗风险能力增大。从社会关系重构来看，镇级集体经济可以减少土地开发，减少重复性建设，较大程度保留了村集体现状，既可以维系传统农业社会的亲情观念，又可以提升集体经济效率。
（作者简介：仝志辉，中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师；陈淑龙，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生）
中国乡村发现网转自：北京农村经济 2018第三期
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