摘要：支持农民工等人员返乡创业,有利于全面汇入大众创业、万众创新热潮,加快培育经济社会发展新动力,催生民生改善、经济结构调整和社会和谐稳定新动能。中央和地方均出台了一系列针对农民工等人员返乡创业的政策,包括金融、产业、培训、管理和公共服务等方面。构建支持农民工等人员返乡创业的长效机制,应针对现行政策的不足和执行过程中出现的新问题,动态优化和完善金融、产业、培训、管理和公共服务等政策,将其提升到更全面、更系统、更具针对性的新层面。
支持农民工等人员返乡创业是党中央、国务院培育经济增长新动力、打造区域均衡发展新引擎的战略部署。[1]
2015年6月,国务院办公厅印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》,提出了支持农民工等人员返乡创业的一系列政策举措。国家“十三五”规划纲要提出,要“促进农村富余劳动力转移就业和外出务工人员返乡创业”。在中央和地方政策的鼓励和支持下,农民工等人员返乡创业取得了明显进展,与此同时,在金融、产业、培训、管理与服务等方面还面临着一些政策瓶颈。构建支持农民工等人员返乡创业的长效机制,需要着力完善与农民工等人员返乡创业关联的金融、产业、培训、管理与服务政策。
一、农民工等人员返乡创业的金融支持政策
围绕农民工等人员返乡创业,国家先后出台了一系列政策,其中对金融支持政策提出了明确要求。中国人民银行、银监会等部门进一步提出了金融支持返乡创业的具体政策措施。
(一)农民工等人员返乡创业的主要金融支持政策
总体来看,农民工等人员返乡创业的金融支持政策体系相对完善,基本涵盖了不同类型返乡创业人员的金融需求,主要从拓宽融资渠道、丰富担保方式、完善产品设计等方面提出了针对性的政策措施。
一是拓宽直接融资渠道。引导和支持各类创业投资基金加大对农民工等人员返乡创业初创期、早中期的支持力度。支持有条件的地方政府设立创业基金,做大直接融资平台,扶持创业创新发展。在返乡创业较为集中、产业特色突出的地区,探索发行专项中小微企业集合债券、公司债券,开展股权众筹融资试点,扩大直接融资规模。
二是丰富抵押担保方式。探索将各类农村产权纳入融资担保抵押范围,加大对返乡创业的信贷支持力度。2015年8月,国家出台“两权”抵押贷款试点的指导意见,明确赋予“两权”抵押融资功能。中国人民银行、银监会等部门联合下发了“两权”抵押贷款暂行办法,相关金融机构也提出了明确的支持措施。银监会等部门提出要建立健全全国农业信贷担保体系,充分发挥政策性农业信贷担保机构作用,为粮食生产规模经营主体贷款提供信用担保和风险补偿。2016年中央“一号文件”明确提出要开展大型农机具金融租赁试点,有效拓宽抵押物范围。
三是完善创业担保贷款。将农民工等返乡创业人员纳入政府创业担保贷款范围,按规定给予财政贴息支持。政府成立担保基金或风险补偿基金,为返乡创业人员申请贷款提供担保,金融机构则按照一定的放大比例提供贷款支持。一般贷款最高额度为10万元,对个人发放的创业担保贷款,在贷款基础利率基础上上浮3个百分点以内的,由财政给予贴息。
四是开发创业金融产品。鼓励银行业金融机构开发符合农民工等人员返乡创业需求特点的金融产品和金融服务。银监会明确要求,大力推广微贷技术,不断丰富返乡农民工、农村青年、农村妇女、大学生村官、科技特派员农村就业创业金融产品。商务部等部门提出要加大对电商创业农民的授信和贷款支持,充分利用各地设计开发的“青”字号专属金融产品,或依托金融机构现有产品,设计“青”字号电商创业金融服务项目,支持农村青年创业。
五是其他支持政策。主要包括:增加资金有效供给,加快发展村镇银行、农村信用社等中小金融机构和小额贷款公司等机构,进一步提高返乡创业的金融可获得性;大力发展农村普惠金融,引导加大涉农资金投放,通过完善支付结算和金融消费者权益保护等政策措施,支持农民工等人员返乡创业;完善返乡创业信用评价机制,结合农村信用体系建设工作,建立完善返乡创业人员信用征集、评价和运用机制,通过优先支持、利息优惠等措施加强对守信创业主体的正向激励;鼓励农业保险经办机构开发特色农业保险险种,降低返乡创业风险。
(二)农民工等人员返乡创业金融支持政策的实践效果
评价现行金融支持政策的落地效应,不仅要从“供给侧”进行分析,还应从“需求侧”进行考察。
1. 从供给侧看,金融支持返乡创业取得了一定成效,对推进大众创业、万众创新发挥了积极作用
第一,金融支持政策不断细化。各级政府先后制定了支持返乡创业的实施意见,对相关金融支持政策进行了不同程度的细化和创新,就改善返乡创业金融服务提出了具体要求。例如,一些地区鼓励金融机构提高创业担保贷款的发放额度。四川省鼓励金融机构将法律法规不禁止、产权归属清晰的各类农村资产作为抵押担保品,开展农村土地流转收益保证贷款试点;广东省启动运营创业引导基金,开展股权众筹融资试点,加大对返乡创业项目的支持;山东省将开展先贷后补财政贴息情况纳入对创业工作绩效考核范围。
第二,创业金融产品不断丰富。金融机构积极与政府有关部门合作,先后推出了“农民工返乡创业贷款”、“大学生创业贷款”、“退伍军人创业贷款”等贷款品种,根据不同的申请人群和还款能力确定相应的贷款额度,对缓解农村地区各类客户群体创业融资难起到了积极作用。例如,山东省实施推出了“鲁青基准贷”(青年创业基准利率贷款),实行优先审批、优先放款“轻资产、高成长、高风险”等特点,一些金融机构还研发推广知识产权质押贷款、股权质押贷款等特色金融产品,解决返乡创业企业担保难题。
第三,创业金融服务不断提升。各地政府与金融机构积极提升返乡创业特色金融服务。一方面,积极打造创业金融服务平台。计划在全国不少于1000个县创建“农村青年创业金融服务站”,为当地农村创业青年提供政策咨询、信贷支持、金融服务等一站式、多层次的综合金融服务。另一方面,大力普及宣传金融基础知识。每年在全国开展“送金融知识下乡”活动,将返乡创业人群作为金融知识宣传的重点对象,并将金融知识宣传普及纳入“大学生返乡创业行动”、“农村青年电商培育工程”等工作中,通过创新宣传载体等多种形式,不断加强对创业特色金融产品的宣传。农业银行还积极开展新型农业经营主体金融培训班,从2015年至今已累计举办1830期培训班,共培训6.4万名专业大户和家庭农场主。
第四,抵押担保方式不断完善。一是发挥政府增信功能。陕西农行与省农业厅采取“政府增信+银行授信”方式,共同设立扶持职业农民创业信贷风险金,重点支持全省中高级职业农民发展生产与创业创新。二是创新抵押担保模式。山东省不断扩大信用担保人和抵(质)押物范围,依托创业园区、创业孵化基地、农村合作社等创业服务平台,推广联保互保等担保模式。三是探索风险分担机制。四川省率先探索设立返乡创业风险分担基金,对金融机构发放返乡创业贷款发生的损失按照一定比例进行分担,引导金融机构加大对返乡创业的信贷投入。四是推出政银担合作机制。安徽省在全国率先推出政银担合作模式,将资本补充机制、比例再担保机制、风险分担与补偿机制有机结合,对单户2000万元以下的小微企业和农户贷款提供担保业务。
2. 从需求侧看,返乡创业人员金融需求总体上得到了一定满足,但创业融资难问题依然存在且呈现出结构分化的特点
准确评估现行金融支持政策的效果,关键是看返乡创业人员金融需求是否获得满足,以及在多大程度上得到满足。总体上看,农村地区的金融渗透率在逐年提高,农村创业融资约束得到了一定程度的缓解,部分返乡创业人员能够获得资金支持。[2]
但从结构上看,现行金融政策的推行效果呈现出“分化”趋势。
第一,不同地区创业融资约束程度出现分化。从区域结构看,一些地方由于政府高度重视、金融机构密切配合,金融支持返乡创业工作推进较好,大多数返乡创业人员能够获得一定程度的贷款支持。然而有些地方因重视不够,在实际落实过程中存在许多困难,有些政策甚至还存在“打折扣”现象,返乡创业金融政策推进效果较差。中部地区某县对1000名返乡创业农民工调查分析显示:80%以上有信贷需求,实际上只有不到30%得到金融机构信贷支持。从一些金融机构统计数据看,返乡创业贷款投放也存在区域不均衡问题,一些农民工输出大省也是返乡创业集中地区,其创业贷款投放较少。
第二,不同金融需求获得满足程度出现分化。返乡创业金融需求主要包括资金需求、支付结算需求、投资理财需求、保险需求以及金融消费者权益诉求。近年来,手机银行、转账电话等支付结算工具在农村迅速推广,银行卡助农取款服务点也已实现全国行政村全覆盖,创业人员的支付结算需求得到了较好满足。然而,资金需求在较大程度上尚未得到满足。大多数地方将金融需求等同于信贷资金需求,过度重视对创业人员的信贷投放,而忽视了拓宽直接融资渠道的重要性。事实上,创业活动高风险高回报的属性与银行债权融资追求稳定收益的本质并不兼容。另外,创业人员的多元化投资理财需求、保险需求以及金融消费权益诉求也未引起足够的重视。
第三,不同创业类型融资难易程度出现分化。一方面,从信息获取看,大学生由于文化程度相对较高,信息获取能力较强,其创业地点大多集中在县域创业园区,能获得相应的服务与支持。相比之下,农民工、退伍军人等人员创业基地主要分布在农村,交通不便,获取信息渠道狭窄。另一方面,从创业项目看,与“互联网+”、电商相关的创业项目以及农村新主体、新要素、新业态更容易得到政府的关注与推荐,金融机构放贷意愿更强,而小规模生产经营的个体工商户以及处于传统行业的农村小微企业主,仍存在较明显的融资难问题。
(三)金融支持农民工等人员返乡创业面临的主要制约因素
当前,仍有一部分返乡创业人员无法获得金融支持,农民工等人员在返乡创业融资中还面临一些瓶颈性制约因素。
第一,贷款产品的适应性有待提高。金融机构现有贷款产品基本上能够覆盖返乡创业群体融资需求,但是这些贷款产品大多是通用产品,用途针对性不强。不同地区的返乡创业人员具有自身特点和优势,而适合不同创业群体的特色金融产品和服务较少。同时,部分地区的创业贷款产品设计与实际创业项目并不匹配,存在门槛较高、额度偏小、期限较短等问题。
第二,政府与金融机构之间的联动机制不够完善。政府对金融机构支持农民工返乡创业的激励措施有待完善,大多数金融机构仍缺乏支持创业的动力和信心。返乡农民工创业风险相对较大,但是大部分地区还没有针对返乡农民工创业的保障措施,如创业保险、创业保障基金等。返乡创业贷款统计监测机制尚未建立,目前只能依靠金融机构手工统计上报,全国各类创业贷款投放底数不清。
第三,返乡创业人员的金融认知水平有待提高。农民工等返乡创业人员自身的文化水平有限,缺乏必要的金融知识,对国家出台的创业贷款政策关注不多,对金融机构的产品服务、业务流程、优惠政策了解甚少。同时,由于农村地区金融机构人员较少、业务繁忙,在金融知识宣传上也存在力度不够、形式单一、效果不佳等问题,使得农民工无法及时获取相关信息。
第四,有效且可操作的抵押担保方式不多。政府有关部门的推荐是获取创业担保贷款的关键,然而在实践中,政府保证担保准入不低,有些地方还要求申请人寻找县域工薪人员提供反担保,这使得许多初创企业或投资规模较小的个体工商户难以获得银行的贷款支持。“两权”抵押贷款试点正在稳妥推进,但土地流转处置平台等配套措施尚不完善,制约了“两权”抵押担保的有效实现,只能在一定程度上解决部分从事规模种植的农民创业群体的融资需求。
(四)农民工等人员返乡创业金融支持政策的完善策略
破解农民工等人员返乡创业金融服务供求矛盾,需要政府、金融机构和社会各界共同努力,抓紧完善金融支持相关配套政策,不断强化创业金融服务。
第一,完善政府与金融机构的合作对接机制。一是依托农业部“信息进村入户工程”和金融机构在农村的助农服务点,探索建立农村青年创业金融服务站,为返乡创业人员提供面对面服务。二是政府制定出台相关激励政策,激发金融机构支持返乡创业的内生动力,鼓励更多的金融机构创新服务渠道、改进服务方式、增加信贷供给,为返乡创业人员提供金融服务。三是完善风险分散机制,鼓励农业保险机构积极开发特色农业保险品种,财政加大保费奖补力度,共同降低农民工返乡创业经营风险。
第二,提升返乡创业金融服务水平。一是提高产品适应性。根据不同返乡创业群体金融需求的新特点,创新推出“返乡创业贷款”系列产品箱,在贷款额度、期限、利率以及组合担保等方面给予差异化的政策支持。二是优化信贷流程。开通返乡创业金融服务“绿色通道”,对守信创业人员简化贷款手续,优化审批流程。三是完善金融服务。对返乡农民工的个人能力、技术水平、经济状况、创业项目和资金需求进行摸底调查,为创业者提供信贷、结算、代理、咨询和风险管理等多样化的金融服务。四是拓宽融资渠道。鼓励经济发达的地区探索运用风险投资基金、农业产业投资基金,为农村初创企业在多层次资本市场融资提供支持。
第三,多措并举化解抵押担保难题。一是健全和完善长效的抵押担保机制。持续挖掘潜在资产价值,不断扩大有效抵(质)押物范围。完善政府增信机制,深化政府、金融机构以及农担公司的合作对接,为返乡创业人员融资提供担保。创新大数据增信机制,在条件成熟地区或部分创业项目中探索推广“互联网+大数据”贷款产品,有效破解创业融资中的结构性障碍。二是健全和完善长效的信用评价机制。建立并持续完善返乡创业人员经济档案,将创业人员相关信息纳入征信系统,加快推进农村信用体系建设。强化平台思维,推进农村互联网生态和应用场景建设,从不同维度丰富创业人员信用评价依据,加强对创业人员信用评价结果的推广与运用。三是完善信息共享的平台,依托互联网大数据技术,在部分创业项目中探索推广小规模、批量化的网络信用贷款,解决创业缺乏有效抵押担保财产等难题。
二、农民工等人员返乡创业的产业支持政策*
全面激发农民工等人员返乡创业热情,建立多层次多样化的返乡创业格局,创造更多就地就近就业机会,可以加快输出地新型工业化和城镇化进程,加速培育经济社会发展新动力,促进当地民生改善、经济结构调整和社会和谐稳定。[3]
农民工等人员返乡创业,终究要落实到产业发展上来。
(一)农民工等人员返乡创业的主要产业政策及其效应
综观国家出台的关于农民工等人员返乡创业的各项政策,可将鼓励支持农民工等人员返乡创业的产业政策归纳为四类:一是促进产业转移带动返乡创业。主要利用发达地区产业升级,向农民工输出地等中西部地区转移产业,带动农民工等人员返乡创业。二是推动输出地产业升级带动返乡创业。主要是向农民工输出地注入先进的技术、管理经验、产业组织形式等生产要素,促进产业升级,从而带动返乡创业。三是鼓励输出地资源嫁接输入地市场带动返乡创业。主要利用农民工输入地的消费市场,对接消化农民工输出地的优势资源产品。四是引导一、二、三产业融合发展带动返乡创业。主要利用农民工输出地的产业融合,形成新的产业业态,带动返乡创业。
通过对37个国家级现代农业示范区的做法总结和问题分析来看,当前支持农民工等人员返乡创业产业政策在各地执行效果取得初步进展,各地方政府相继出台了政策执行措施和办法,全方位、系统性地支持农民工返乡创业。其成效体现在:一是创业氛围日益浓厚。农民工返乡创业已成为全民创业主力,对促进全民创业发挥了积极的典型示范和辐射带动作用。城乡群众对创业的认识明显提高,蕴藏在群众中的内在发展能量、潜在优势得以发掘。二是创业领域逐步拓宽。农民工返乡创业领域开始向三次产业、基础设施建设、社会公益事业等多个层面渗透发展,返乡农民工在不同领域展示了创业新活力。三是创业成效初步显现。农民工返乡创业带来了明显的“带就业”效应,例如,据不完全统计,仅山东省东营市广饶县农民工返乡创办企业已吸纳1.8万人实现就业再就业,其中吸纳农村劳动力转移就业1.02万余人。
与此同时,农民工等人员返乡创业产业政策在落地过程中还面临如下问题:第一,产业转移过程中产业配套能力不足,带动返乡创业效果有限。经济发达地区经过多年的发展,已经形成完整的产业配套体系,具有完善的配套产业集群,使得各种生产要素在区域内能够得到快速的配置利用,可以推动降低企业的生产成本和提高生产效率。农民工输出地多属于欠发达偏远地带,缺乏对二、三产业良好的协作配套能力,产业配套能力较差,中间产品只能外购,增加了企业生产成本,从而限制了产业转移过程中带动农民工返乡创业的效果。第二,产业升级困难较大,带动返乡创业后劲乏力。产业转型升级需要解决一系列问题,“链条”中任何一个环节脱节都会影响创业的成功。主要有以下问题:农民工输出地的产业结构层次较低,高附加值产品较少,处于产品链条的底端,甚至面临淘汰无“级”可升的局面,返乡创业项目选择受限;农民工返乡创业的创新能力亟待提高,多数返乡创业人员对研发投入意识薄弱,自主创新能力较弱;土地、资金、人才等要素对产业转型升级有着较明显的制约作用,农民工输出地对上述生产要素缺乏,或者农民工创业不具备驾驭这些生产要素的能力;农民工输出地发展环境有待进一步优化。第三,农民工输出地资源嫁接输入地市场条件不足,带动返乡创业动力不足。利用好农民输入地市场主要借力“互联网+”信息技术,各地均面临以下几个问题:一是返乡农民工受到素质、文化等条件限制,结合“互联网+”意识薄弱,对于互联网整体接受和适应意识等需要一定时间转变。二是“互联网+”农业等商业模式需要完善的物流配送体系。目前农村物流体系在逐步完善,但发展仍然滞后,有保障的农村物流覆盖范围有限,设施装备科技含量低,不符合农副产品易腐、易损的特点。三是在农民工输入地,缺乏既懂传统农业又懂互联网的人才,而且城市相关人才到农村工作的意愿较低。以上因素限制了农民工输出地资源嫁接输入地市场,带动返乡创业动力不足。
(二)农民工等人员返乡创业产业政策执行的制约因素
第一,农民工返乡创业产业政策缺乏长期、系统性政策配套,政府相关部门缺乏监督考核机制,未形成政策合力。农民工等人员返乡创业涉及工商、税务、银行、劳动、农业等多个部门,尽管各部门开展了一些扶持工作,但缺乏对各部门的监督考核机制,配套服务滞后,相关制度尚未成熟,没有形成合力。有些政策尚不够具体,可操作性差,缺乏吸引力,或者因宣传不到位而不被返乡创业人员所了解。农民工返乡创办企业仍然困难重重,创业办理各项手续费时费力费钱,有的要辗转多个部门,往往每道手续又都要收费,增加了农民工返乡创业的成本,降低了农民工返乡创业的积极性。一些地方投资用地控制较紧,对创业人员缺少相应的保护和激励机制,使一些创业人员没有发展后劲和动力。
第二,“用地难”、“用工难”、“融资难”等“三难”问题阻碍产业转移。一是产业转移需要大量使用建设土地,各地创业用地成本较高、建设用地指标难以获批,创业园区建设难以解决普遍性用地问题。一些农民工刚返乡创业时都是租用厂房、民房,或是用自家住房进行生产运营,当企业需要进一步扩大生产经营规模时,就会涉及用地的问题。二是创业缺乏熟练技术人才,制约相关政策执行。大多数返乡创业人员反映,管理、营销和技术方面的人才难以找到,企业提升发展的难度较大。目前各地落实产业政策在解决熟练技术工人上还没有完全形成有效机制。三是解决创业贷款难的政策落实不到位。主要表现为各地农民工返乡创业资金不足,融资渠道窄,创业贷款门槛高。特别是小额担保贷款政策对农民工创业的扶持力度不够,融资难已成为农民工返乡创业的最大障碍。
第三,农民工自身素质和思想意识“先天不足”,影响产业结构升级。相关政策鼓励返乡农民工等人员,学习借鉴发达地区的产业组织形式、经营管理方式,把小门面、小作坊升级为特色店、连锁店、品牌店,提升家乡产业结构。虽然返乡农民受到了发达地区社会、经济、文化、思想的影响,能力有所提高,但大部分人文化水平有限,“先天”不足导致综合素质不高,难以应对创业的考验。我们在调研中发现,一些农民工有创业意愿和热情,但受资金、项目、土地、自身能力及管理经验的限制,创业条件不成熟,无法驾驭现有创业资源;也有部分农民工具备创业条件,但受思想观念影响,开拓意识不强,缺乏创业勇气,瞻前顾后,空有想法而不见行动。
第四,农村公共品供给不足,制约农村一、二、三产业融合发展。一、二、三产业融合发展需要各项产业政策形成合力,包括农村基础设施投入等项目,也需要符合一、二、三产业融合的实际需要。目前包括农村基础设施在内的农村公共服务发展滞后,诸如发展农产品加工、休闲农业、乡村旅游等二三产业等配套支撑不够。例如发展乡村旅游业,需要农村水、电、路、通讯网络配套发展,提供良好的消费环境。但目前农村硬件设施大多较为落后,地方财政无相应财力投入,而大多数创业者缺乏投资能力与积极性。同时,大部分农村缺乏污水和垃圾处理设施,随着二三产业发展,污水等生活垃圾倍增,可能会破坏农村自然生态环境。
(三)农民工等人员返乡创业产业支持政策的完善建议
第一,加强规划引导和配套基础设施建设,促进一、二、三产业融合带动返乡创业。科学规划一、二、三产业布局,统筹规划各财政项目向三产融合项目倾斜,同时给予相应的政策奖励和补贴。在一、二、三产业融合发展的集聚区,加快公共交通、通讯网络、电网改造、垃圾与污水处理、厕所与停车场等基础设施的建设,并撬动社会资本投资,对创业者自行投入的基础设施建设项目给予奖补支持。注重当地人力资源的培养和农村自然、人文生态资源保护开发利用及乡村传统文化与技艺的传承。
第二,因地制宜切实解决创业农民工创业实际需求,承接好产业转移。一是加大创业用地支持力度,解决产业转移用地难题。根据创业规模和产能在政策范围内配置一些集体建设用地,比照工业园区用地标准补贴,超出工业园区基准地价的部分,市、县各补贴一半。二是降低贷款门槛,解决产业升级资金难题。整合金融资源,延伸服务链条,推进便利化特惠金融政策措施。适当放宽对农业项目的融资条件,提高贷款额度、放宽还贷时限。丰富担保贷款抵押方式,拓展农业保险险种和承保覆盖面,为返乡创业发展生产提供金融支持。政府引导出资筹集农民工返乡创业担保基金,实行部分贴息,对农民工创业贷款提供担保,解决农民工融资难问题。三是探索提高创业补贴额度、优化发放方式的办法。尝试优化“网店”申报条件,吸纳农业创业者享受补贴,并解决政策覆盖面不足的问题。
第三,加强政策规划引领,进一步完善产业政策“落地”体系。一是制定扶持农民工创业的优惠政策,对农民工返乡创业给予各种形式的援助。如对进驻创业基地创业的农民工免费提供场地,免收物业费、管理费等各种相关费用;减免费用办理工商营业执照;免费开展创业培训等。二是为农民工返乡创业提供一个系统的、完备的政策支持体系,让返乡创业的农民工只要走进一个窗口,就能了解并享受到所有扶持创业的相关优惠政策。三是进一步简化手续,提高办事效率,让更多的农民工返乡创业享受政府高效便捷的政策服务。
第四,加强平台载体建设,提供精准扶持,进一步提高产业政策扶持效果。一是针对返乡创业者在不同创业项目中其创业动机、方向、能力、资源等方面存在的差异,在项目萌芽、孵化、成长、成熟等不同阶段,提供针对性的帮扶,发展精准扶持,提高扶持效果。二是创业之初对创业者实施创业素质测评,对其创业能力加以分析判断,对创业能力较强者,积极鼓励、支持、指导其创业,对创业能力较弱者,则先对其进行针对性的创业培训,视培训情况再给予是否适合创业的建议。三是通过对上承接、社会征集、自行开发等渠道,筛选农业类、加工类等各类优秀创业项目,建立创业项目信息库,引导有创业愿望的人员根据自身不同情况,从中精选创业项目。
三、农民工等人员返乡创业的培训政策*
返乡创业培训是贯彻落实国家政策、提升返乡创业人员能力、拓宽其就业途径、增强其创业信心的重要手段。
(一)农民工等人员返乡创业培训政策及其实施效果
从培训主体来看,呈现出多元化倾向。人社、教育、农业等政府部门,工会、工商联、共青团、妇联等群团组织,以及各行业组织、企事业单位都在提供创业培训服务。
从培训模式和内容来看,由人社部门主导的创业培训主要是推广由国际劳工组织开发的SYB/SIYB创业培训模式,内容包括管理能力、政策法规以及针对创业者个人需求的创业计划辅导。其他职业技术院校、行业组织、农业推广站等机构提供的培训则一般包括“理论学习+咨询辅导+后续扶持”三个模块,内容除政策法规、管理基本知识外,还提供如养殖、农产品加工、运输、农村旅游等项目相关的操作技能培训。
创业培训在提升创业能力、促进创业成功率方面取得了一定成效。吴易雄对湖南省24个县1170名农民工返乡创业培训的效果进行跟踪调查,结果显示,返乡农民工创业培训后,创业方向更倾向于从传统的种植业转向养殖、农产品加工业、工业、商业、运输业和服务业等经济周转快、效益好、劳动强度相对较低的行业;年纯收入在2万元以上的从培训前的210人增加到436人;规模养殖户从培训前的292户增加到382户,规模经营户从22户发展到88户。[4]
付海兰对贵州铜仁地区返乡创业农民黄某的个案分析也证明了返乡创业培训使受训者进一步了解了国家政策方向、掌握简单的经营管理知识,有的还及时获取了宝贵的市场信息,对于返乡创业人员坚定创业信心、增强抗风险能力、找准市场时机有较大帮助,提高了创业成功率。[5]
(二)农民工等人员返乡创业培训中存在的问题
总体来看,目前的返乡创业培训针对性有待提高、培训效果不尽理想。主要问题有:
第一,管理体制未理顺,培训资源散乱,管理方式落后。目前,返乡创业培训的组织管理和实施机构众多,培训资源散乱,包括人社部门审批并综合管理的技工、技师学校和就业培训中心,由教育部门或其他政府部门综合管理的中、高等职业技术学院、民办学校、农业广播电视学校、农业科技推广中心等机构,由工会、工商联、共青团、妇联、残联等群团机构开办的教育培训中心,还包括由行业组织、企事业单位自行举办的培训机构。这些培训机构缺乏统一管理和有效统筹,在争取资金支持、占领市场、争取生源等方面存在竞争关系,培训内容不一致,培训质量参差不齐,影响了返乡创业培训的整体效果。在管理模式上,多数创业培训管理仍然以经验管理为主,主要采用时间地点固定的、传统的课堂式教学方式,培训流程依然类似于普通教育,有些地区还对学员的年龄、户口和学历条件进行严格限制,不符合农民工等返乡创业人员的群体特点和需求。
第二,资金总体投入不足,使用效率有待提高。县级以上财政预算中的就业专项资金是创业培训资金的主要来源,其支付范围包括职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、公益性岗位补贴、就业见习补贴、小额贷款担保基金以及扶持公共就业服务等十多个科目,资金较为紧张,创业培训补贴标准较低。如《银川市创业培训补贴资金管理办法》规定,“创办你的企业”(SYB)培训补贴标准是1000元/人,而“产生你的企业想法”(GYB)和“改善你的企业”(IYB)培训补贴标准只有300元/人。这些培训补贴要负担培训所需的教材、师资、管理、服务等费用,加上返乡创业培训需求量大且投入大、回报周期长,仅依靠财政补贴存在巨大的资金缺口。另外,现行财政预算管理体制要求当年预算列支的费用必须当年使用完毕,为了实现进度要求难免出现阶段性、运动式的资金使用行为。同时,政府多部门分头实施培训,造成资金总量分散使用、单个项目投入不足,总体使用效率不高。
第三,培训内容不完整,培训方式僵化,缺乏针对性。以SIYB培训为例,创业培训主要提供市场营销、财务采购库存等经营管理知识和有关企业经营的法规,帮助培训对象制定并实施创业计划书,但对于风险评估、融资贷款等重要内容则涉及不多。培训方式以课堂上传授知识为主,实训、模拟等实践环节明显不足,接受培训的农民工没有机会将理论学习成果进行演习和验证,影响了培训的效果。
第四,培训师资数量不足、结构不合理。受资金、政策等多方面因素制约,目前的创业培训教师多为兼职,队伍稳定性差,且总体数量跟不上创业培训需求的增长,在地区之间分布也不均衡,欠发达地区的师资缺口更明显。从师资队伍的构成上看,受过统一培训认证的SYB专业讲师、大中专院校教师、政府部门官员、法律和财务专业人士是主体,专业技能人才和实际创业者代表较少,培训者主要负责传授理论知识、讲解政策,而在传授创业经验、解决实践问题方面明显不足。
第五,培训效果评价缺位,后续服务乏力。培训效果评价主要是通过第三方对培训内容、方式、效果进行评价反馈,从而发挥监督培训机构、促进其完善培训体系的作用。由于目前政府管理部门与培训经办机构的职能不清,有的地方直接充当了培训机构角色,第三方评价也在一定程度上丧失了公信力。与提供培训相比,包括提供政策咨询、办理小额贷款服务、进行专项指导、提供实习实训场地等在内的后续跟踪服务相对较弱,融资贷款门槛依然较高、创业孵化基地建设滞后、维权法律援助途径不畅是普遍存在的问题。
(三)农民工等人员返乡创业培训政策的完善策略
总体思路是针对返乡人员的群体特征和实际创业需求,通过完善培训内容、创新培训模式、理顺管理体制、整合培训资源、提高资金使用效率,建立创业培训与创业孵化对接机制,全面提升返乡创业培训的针对性、实效性,使培训总量、结构、内容、模式与经济社会发展和农民工等人员创业需求相适应。具体政策建议包括:
第一,理顺管理体制机制,整合培训资源。对于返乡创业培训服务工作,应当让市场在调节供需关系、配置培训资源等方面发挥决定性作用,政府主要履行制定规划、制订规则和标准、通过经济法律手段监督管理培训机构等职能,健全管理制度,严格培训考核。建立相对统一规范的返乡创业培训管理体制和监督管理制度,明确部门职能分工,人力资源和社会保障部门应当会同教育、农业、财政等其他部门共同制定、实施组合型创业培训政策,整合培训资源,统筹协调培训工作,形成合力。
第二,加大资金投入,多方筹措资金,提高经费回报率。建立长效的创业培训资金投入机制,在就业专项资金中单列创业培训经费,并继续加大财政支持。此外,要引导民间资本、风投基金等社会资金进入创业培训领域,拓宽经费来源渠道。同时,建立健全对于返乡创业培训的补贴标准,严格资金拨付、考核和审计制度,将资金补贴标准与培训效果评价、培训合格率、创业成功率等定量指标挂钩,提高资金使用效率。
第三,开展信息统计和需求分析,提高创业培训的针对性。建立返乡创业农民工等人员信息库和数据统计分析机制,摸清返乡农民工等人员底数和创业培训需求。对人员类型、性别、创业情况等进行分析,分类编制创业培训计划,提供有针对性的创业培训内容。在现有的有关经营管理知识、法规政策、就业技能之外,增加有关创业意识、创业项目指导、创业风险控制等内容。更多依托绿色农产品经营、民族传统手工艺、乡村旅游、家庭农家乐等真实项目开展培训,将培训转化为试创业的过程。
第四,创新培训模式,积极开展互联网创业培训。总结和推广包括“绿色证书”模式、“开放职业学校”模式等在内的多种创新性创业培训模式经验,同时依托互联网、电话、即时通讯等多种载体和平台开展培训、提供政策法律咨询,鼓励在城镇从事电子商务的就业人员返乡创业,指导农民工等人员利用电子商务和互联网获取市场信息和技术支持、拓宽扩展产品销售渠道。
第五,打造优秀师资,加强培训基础能力建设。加大培训导师的培训工作力度,加强创业导师队伍建设,吸收更多的技能专家、成功企业家、返乡创业带头人等人群进入创业培训师资队伍,一方面提供更有现实可操作性的创业辅导,另一方面也为返乡创业者带来创业所需要的资源。政府应加大投资,建设一批能够为返乡农民工起到模范和带动作用的创业实训基地和创业孵化基地。
第六,建立与创业孵化对接的机制,做好后续服务。鼓励乡镇企业、农产品加工企业等为返乡创业人员提供创业见习、实习和实训机会,指导创业培训机构与各类创业孵化机构的对接,同时做好创业项目库管理工作,向返乡创业人员推广一批切实可行、有较好发展潜力的创业项目。各地根据实际情况落实税费减免、小额担保贷款等政策优化创业环境,通过建立培训学生档案等方式动态掌握培训后学员就业创业情况,利用多元化的信息交换平台提供信息沟通和政策咨询服务,积极帮助返乡创业人员解决创业过程中的问题。
四、农民工等人员返乡创业的管理和公共服务政策*
政府在农民工等人员返乡创业中起着重要引导作用,扮演着服务者的角色。如何完善管理和公共服务政策,为农民工等人员返乡创业提供优质而高效的服务,是摆在各级政府面前的一道难题。
(一)农民工等人员返乡创业的管理和公共服务政策及其落地效应
农民工等人员返乡创业的管理和公共服务政策主要体现在如下方面:一是降低返乡创业门槛。与中央政府大力推进简政放权的改革方向相适应,在支持农民工等返乡人员创业方面,中央提出了一系列降低返乡创业门槛的举措,具体包括深化商事制度改革、优化返乡创业登记方式,放宽和扩大农民工等人员返乡创业的经营范围,放松对返乡创业投资的行政管制等。二是完善返乡创业公共服务。统筹考虑社保、住房、教育、医疗等公共服务改革,及时将返乡创业农民工等人员纳入公共服务范围。依托基层就业和社会保障服务平台,做好返乡人员创业服务、社保关系转移接续等工作。探索完善返乡创业人员社会兜底保障机制,降低创业风险。运用政府向社会力量购买服务的机制,改善返乡创业市场中介服务。
在国家政策的大力支持下,近年来,农民工等人员返乡创业活力明显增强,创业人数越来越多,创办的企业或经营主体日益增加,创业活动覆盖的领域越来越宽,创业服务体系逐步健全。
(二)农民工等人员返乡创业管理和公共服务政策落地的瓶颈性制约因素
就农民工等人员返乡创业能否成功的影响因素来看,国家发展改革委经济体制与管理研究所2015年全国城镇常住居民问卷调查表明,进城农民工(549个样本)认为,决定年轻人创业能否成功的最重要因素是个人能力和人脉关系,得分分别为4.46分、4.42分(取值区间为1~5分),明显高于其他因素的得分;然后是社会信用环境、自身资金实力、国家政策引导,分别为4.19分、4.17分、4.16分;随后是政府税收减免,为4.12分;再次是融资渠道,为3.91分。[6]
这表明农民工自身认为,创业能否成功主要取决于个人能力、人脉关系、社会信用环境、自身资金实力、国家政策引导等因素。农民工等人员返乡创业管理和服务政策的目的正在于提升返乡人员的人力资本和创业能力,丰富其社会资源、健全社会支持网络,并创造良好的创业社会环境。
从现实来看,影响农民工等人员返乡创业活力进一步释放,及相关管理和服务政策落地的制约因素主要包括以下方面:
第一,对返乡创业的“放管结合”仍不到位。调研发现,在少数地方,基层政府仍存在审批程序繁琐,不作为、慢作为,办证不便利,一些收费不尽合理甚至“吃拿卡要”等问题。有些地方在简政放权的同时,事中事后的市场监管没有跟上,造成基层市场秩序混乱,影响创业者正常经营与合法权益。
第二,支持返乡创业的公共服务体系仍不完善。目前我国中西部地区小城镇发展依然滞后,教育、医疗、劳动就业等公共服务资源短缺,与大中城市公共服务发展差距明显。这不仅会降低农民工等人员返乡创业的意愿,也制约了基层政府为返乡创业人员提供公共服务支持的能力。一些地方基层就业和社会保障服务平台建设薄弱、客观条件有限,无法为返乡创业人员提供切实有效的创业指导、信息咨询、项目推介、市场分析等创业服务。虽然小城镇、小城市在户籍准入方面趋于全面放开,但社会保障的地区转移接续仍然存在制度障碍。
第三,管理和服务政策的落实机制不健全。虽然目前国家出台了一系列支持农民工等人员返乡创业的管理和服务政策,但政策的普及性和落实程度还有待提高,尤其是地方政府普遍持大项目导向,将主要精力放在招大项目上,服务措施也主要针对大项目,对农民工等人员返乡创业的重视程度不够。在一些地方,由于没有制定细化措施,没有将责任落实到具体部门,部门之间职责不清,导致一些服务政策难以落地。
(三)农民工等人员返乡创业的管理和公共服务政策完善建议
构建支持农民工等人员返乡创业的长效机制,应从建立和完善组织领导机制、“放管服”协同机制、区域联动机制、典型示范机制等方面着手。就管理和公共服务政策而言,其完善应从如下方面着力。
第一,处理好政府和市场的关系。在推进农民工等人员返乡创业的过程中,应充分尊重市场规律,让市场在资源配置中起决定性作用。政府的主要作用是降低创业门槛、加强公共服务、健全基础设施、加大财税和金融支持力度等,为返乡创业创造良好的市场环境。
第二,围绕支持返乡创业,进一步推进简政放权、放管结合、服务优化。加大精简创业项目立项、审批和办证等前置条件,推行联合审批、一站式服务和限时办结等制度,为返乡创业人员提供绿色通道。加强农村基层市场监管,完善执法体系,加大对假冒伪劣、非法经营、强买强卖、欺行霸市等行为的整治力度。在公共服务资源配置中更加重视中西部小城镇发展,着力改善教育、医疗、就业等公共服务。加大财政投入,提升基层就业和社会保障服务平台服务能力。建立更加便捷的社会保险转移接续机制,对创业失败人员给予一定社会救助。充分发挥“互联网+”在创业公共服务中的积极作用。
第三,针对性地满足农民工等人员返乡创业的服务需求。应加强调查研究和市场需求分析,提高创业服务的精准性。如国家发展改革委经济体制与管理研究所的社会调查发现,农民工中需要创业资金扶持或创业指导的人群是存在差异的。从职业角度看,专业技术人员、个体私营经营者和经理人员分别有43.6%、41.3%、36.8%的人选择需要;从年龄角度看,18~25岁、26~35岁的人群分别有44.0%、41.1%的人选择需要;从文化程度看,大学及以上或大专的高学历人群分别有47.8%、40.2%的人选择需要。[7]
针对这种人群需求特征,应将有一定技术、资金、经营或管理经验的农民工,年轻农民工,高学历农民工等作为创业支持的重点对象。
第四,健全支持农民工等人员返乡创业的工作推进落实机制。应确定支持农民工等人员返乡创业的牵头负责单位,明确责任,加强顶层设计和统筹协调。建立部门之间、部门与地方之间政策协调联动机制,形成强大合力。建立和完善政策执行评估体系,加强政策落实情况督查和考核,全力打通政策落实的“最后一公里”,确保各项政策措施落地生根。
中国乡村发现网转自：改革2016年10期
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