原题：被称为“中国治理的三千年之变”，中央为何要推进这个转型？
中央提出要推进社会治理的精细化，要求中国的社会治理实现从简约治理或粗放治理向精细化治理的历史转型，这将是中国治理的三千年之变。要完成这样的伟大转型，首先要搞清楚的问题是，怎样的社会治理才算是精细化的？这两年来理论和实践部门都在试图回答这个问题，但还没有定论。实际上，也有很多人会质疑社会治理到底能不能精细化？这里尝试通过对上海市尤其浦东新区一个镇的实践经验的总结来回答这个问题。
精细化社会治理概念模糊的两个原因
要把怎样才算是精细化的社会治理说清楚，存在两个障碍：一个是理论上的逻辑冲突，一个是体制上的条块矛盾。
在理论上，精细化的要求和社会治理的目标分别出自相互冲突的两种理论来源。精细化的理念出自企业管理实践，它的要点是注重细节、降低成本和提高质量；而社会治理的理念出自治理理论，治理恰恰被看成是对传统社会管理模式的一种否定。把“精细化”和“社会治理”这两个内涵冲突的词组合在一起，它到底是什么意思呢？理论界和实践部门对此还缺乏共识。有的研究者提出精细化的社会治理应该包括：法治、自治、德治相结合的理念，政府、社会、公众相协同的格局，制度、标准、体系、技术、人员及文化等方面的融合。但这其实是在谈怎么做，对于为什么这样做，并没有说明。也有人强调精细化社会治理是“更加”精细的治理，比如说：利用专业的治理方式、标准化的手段、更科学的监测评估方法、更低的成本，实现更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果。然而，这也还是在提一种笼统的目标，内涵并不明确。
产生这种理论困难的根源或许在于：将精细化和社会治理两个包含内在冲突的词联系起来是一种中国式的语法，是用中文对中国实践的概括，因此需要创造出本土化的理论来解释。这就好比，如果不从中国特色社会主义理论出发就不能把社会主义市场经济这个概念说通一样，如果不能从社会治理的中国脉络出发来谈问题，也就没办法将精细化社会治理的道理说通。
在实际操作中，一种很常见的误区是将社会治理精细化操作成部门条线管理的精细化。随着新技术的广泛运用，上级条线实施行政权的能力得到了强化，市级或区县各个条线采取“一竿子插到底”的管理模式，纷纷要求在基层村居设立自己的站点、人员或者台账。虽然这在一定程度上有其合理性，方便了管理，但同时却加重了基层的负担，肢解了基层组织的综合治理能力。长此以往，非但不能实现精细化的管理，甚至还要引发社会矛盾。上级的部门管理要区分条线，但社区内的群众生活却是一个整体。管理和服务在社区中展开的时候，邻里之间互相比对，眼前的问题和历史问题相互牵连，利益问题和面子相互交织，上级条线部门无法用“精确打击”或者“外科手术”的方式搞好管理和服务，这中间需要有一个中医式的综合调理的过程。这个道理人人都懂，但由于长期“管”的思维占了主导，在实践中就会让人误以为社会治理的精细化主要就是条线管理的精细化。
上海的回答：社会治理到底能不能精细化？
精细化的社会治理这个提法在中国能够说得通，首先必须在实践上行得通，在实践中要走出一条有特色的社会治理精细化道路。西方的社会治理精细化主要是通过政治体制的完善来实现的，而中国的社会治理精细化是通过治理体系和治理能力的现代化来实现的。
所谓精细化社会治理，就是要及时准确地应对具体的个人、事或者物件。这其中，最大的难点是如何及时准确地面对具体的人。事情或者物件的处置如果有困难，最大的困难也是由于它们背后的人的利害关系比较复杂。在西方发达国家，在一种理想状态下，民众依托民主体制自主地组织起来，然后通过民主程序进行立法，政府依法对人和事进行分类对待，如果是个人的特殊情况，可以通过市场的或者社会保障的方式来解决，再有例外，就要通过社会组织来帮助解决。在这种模式中，政府和人民之间隔着各种社会组织或者社区性自治组织，治理规范的普遍性高而特殊性低，规范性高而灵活性低。而在中国则有不同的做法和特点。为了及时准确地应对人、事和物件，政府想办法直接地面对有差别的具体化的人，社会中介组织发挥辅助的作用。这种做法努力实现普遍性和特殊性、规范性和灵活性的辩证统一。
中国的治理之所以能够直接地面对有差别的具体化的人，其实是通过共产党的组织和领导来实现的。在这方面，中国共产党强调紧密联系群众，建立直接有效的党群和干群联系，同时通过党的系统整合多条线和多层级的行政系统，为精细化社会治理提供了组织保障。除了组织保障，必须还要有政治保障，这就要求政府树立以人民为中心的发展理念，急群众之所急，想群众之所想，及时地满足群众的需求，有效地化解群众的矛盾，以一种中国式的方式实现社会治理的高效率。此外，要能够直接面对有差别的个人，还必须尊重基层的自主权。因为能够直接面对有差别的个人的，不是上级条线部门，只能是基层政权组织。基层政权组织在执行上级政策的时候，必须因地制宜采取自主行动。所以，要在中国实现社会治理精细化，就必须重构地方治理体系，强化基层治理能力。
为了实现更好的社会治理，上海市委在2014年的“1+6”文件中拿出了一套系统的思路，这个思路在随后的实践中不断丰满和完善。在上海的思路和实践中有两个鲜明的特点：一是高度重视发挥党的领导的优势；二是切实推进治理重心下移。这两个特点恰好对应了使得社会治理精细化概念模糊的两个原因，从而用实践回答了理论问题。
上海作为一个人口流入的超大型城市，社会治理的任务复杂，各级党委一直都很重视发挥党建对社会治理的引领作用。随着上海地区街镇经济发展职能的逐步弱化，社会治理任务愈加凸显，党的建设对社会治理的引领作用更加突出。在“1+6”文件中提出，在社会治理中要充分发挥各级党组织的领导核心作用，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，充分发挥广大党员的先锋模范作用，把党的建设贯穿于基层社会治理的各方面和全过程。在实践中，我们看到上海高度重视党组织尤其是街镇党委的核心地位，高度重视区域化党建的作用，高度重视村居支部书记队伍的建设，充分发挥了党委在充分调动各方力量、协调上下左右、建设镇管社区、化解社会矛盾、组织和联系群众、推动治理创新等方面的独特作用。去年7月份，全国城市基层党建工作座谈会选择在上海召开，就体现了中央对于上海城市基层党建经验的重视和肯定。
在上海市委开展“一号课题”调研的时候，中央还没有“推进社会治理精细化”的提法，但是上海地区在实践中已经发现了条线部门管理精细化的弊端，因此，在上海市委“1+6”文件中提出了一个“为群众提供精准有效的服务和管理”的提法，用“精准”的理念指导重心下移的改革方向。这个提法之变告诉我们，如果没有基层的综合化治理，过于强调条线部门的专业化管理，其实很难为群众提供高水平的服务和管理。精细化社会治理必须强化基层的治理能力，要求上级部门适应治理的规律向下放权。
浦东新区惠南镇的实践：精细化社会治理的四个内涵
要理解精细化社会治理这个提法的内涵，关键是要搞清楚精细化治理和精细化管理的关系。在2017年全国两会上，习近平总书记在参加上海代表团审议时的讲话给我们理解这个问题提供了思路。他提出：坚持以人民为中心的发展思想，着力推进社会治理创新，使超大城市精细化管理水平得到提升。上海这种超大城市，管理应该像绣花一样精细。在这个提法中，管理是治理的一部分，精细化管理是社会治理创新的重要内容。
精细化社会治理既要体现在管理上，也要体现在服务上，管理和服务都是在党的领导下开展的，党组织有一个如何组织动员群众的问题。同时，所有的管理、服务和组织动员都不是仅仅依靠规范化的制度来实现的，同时还要依靠巧妙的微观机制。综合地看，精细化社会治理至少应该包含四个方面的内涵：组织的精密化、管理的精细化、服务的精准化和各种机制的精巧化。这个理解和既有理解的主要不同，在于强调了党的组织动员能力和微观治理机制的意义。
在这里面，微观治理机制的精巧化程度是不能忽视的。因为，人与人之间的关系总是复杂多样的，这些复杂性必然要反映到社会治理的制度机制中来。微观机制的创新对于实现治理的精细化十分重要。一个地方的社会治理能不能精细化，也取决于这个地方和基层政权组织的机制创新能力。
在此，以浦东新区惠南镇为例，来说明精细化社会治理四个内涵的具体内容：
在组织的精密化方面，惠南镇的党委政府实际上对于人群进行了尽可能细密的分类，按照城乡、户籍、行业、社区、单位、所有制、党群、年龄、收入、困难程度、参与公共活动的习惯、网络行为差异等多种维度对人群进行了分类组织和联系。随着党建的组织覆盖、工作覆盖、管理覆盖、服务覆盖的推进，这种分类其实还在不断细化过程中。
在管理的精细化方面，惠南镇借助浦东新区推进条线权力下放的势头，不断做强镇级治理的自主能力。同时实行镇内的权责体系优化，强化镇管社区建设，将整个镇域划分为五个镇管社区，形成镇和村居之间的中间层，并且对五个镇管社区设置不同的功能目标。将网格化管理中心升级成城市运行综合管理中心，强化综合协调能力，尽可能实现发现、派单和处置的流程一体化。
在服务的精准化方面，随着服务能力的扩展，在横向上实际形成了三种服务：对所有居民和组织的公共服务、对各种单位的行政服务和对党组织与党员的党建服务。在纵向上建立了镇、社区和村居1+5+X三级服务体系。同时还在利用网络技术开发新型的网络服务体系，试图实现服务需求和供给之间的精准对接，并探索完善党建服务中对于服务提供方的正向激励机制。
在微观治理机制的精巧化方面，发展出了五大类的治理机制，除了通常提到的自治、共治、德治和法治这样的基本治理机制，还注重协调机制、管理机制、服务机制和党群联系机制等微观机制的精巧设计，努力填补体制、组织、系统和工作之间的缝隙，实现社会治理尽可能的精巧细密。
总之，精细化的社会治理到底是什么内涵，社会治理的精细化究竟是否可能，这些问题的答案都要从中国治理实践中来回答。在上海及浦东惠南镇的实践中，我们已经可以看到答案的大致端倪。
作者为华东理工大学中国城乡发展研究中心主任、教授
中国乡村发现网转自：上观新闻
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