——兼论村干部腐败的治理
摘要：乡村法治文化是影响村民思想和行为, 体现乡村文明程度的一系列观念、行为、规范、体系、氛围等因素的总和。长期以来, 乡村治理中的法治思维、法治传统、法治教育、法治规范等方面严重缺失, 村干部腐败问题凸显乡村法治文化缺失的严重性。当前, 建构乡村法治文化, 应该围绕法治文化的生成机制、运行机制和保障机制的要求, 通过加强法治教育、法治实践和农村党建等举措来实现, 从而推进乡村治理的法治化进程。
一、问题的提出
党的十八届四中全会提出了“全面推进依法治国”的战略部署, 明确指出“必须弘扬社会主义法治精神, 建设社会主义法治文化, 增强全社会厉行法治的积极性和主动性, 形成守法光荣、违法可耻的社会氛围, 使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”这不仅强调了法治文化的重要性, 而且把法治文化建设提到了新的高度。多年来的法治实践证明, 法治文化建设根在基层, 难在乡村。为什么难在乡村?一方面, 从客观上讲, 乡村面积大, 任务重, 难以同步开展法治建设, 只能分阶段进行, 导致法治文化的基础不同;另一方面, 从主观上看, 受传统官本位、权力至上等思想的影响, 村民的法治意识薄弱, 法治文化建设的根基不牢。一些地方村民“信访不信法”、“信上不信下”、“闹访缠访”等事件还比较严重, 尤其是乡村治理的当家人———村干部近年来也出现了大面积的行为失范甚至严重腐败等问题。比如:2015年11月, 中纪委官网点名通报的193起侵害群众利益的不正之风和腐败案件中, 有近6成涉及村干部;2016年8月2日, 中纪委通报9起扶贫领域的腐败问题典型案例中, 有4起违纪违法主体为村委会主任或村党支部书记。[1]2015年7月至2016年1月中央纪委监察部网站共分七次集中通报“群众身边的“四风”和“腐败问题”案件979起, 点名曝光1355人, 其中村 (居) 干部共776人, 占通报总人数的57%。[2]以上数据表明, 村干部腐败已成为一个严重的社会问题, 反映出乡村法治文化的严重缺失。近年来, 关于乡村法治文化建设, 学者们大多从现状、困境、原因及治理措施等方面进行了探讨。乡村法治文化建设的现状、困境及原因方面, 多数学者认为主要有法治氛围不浓, 法治体系不健全, 法治文化环境建设滞后[3];法治宣传不到位, 乡村官民法治意识淡薄, 法治信仰缺失, 重“礼”轻法、重“人治”轻法治现象存在[4];法律人才缺乏, 执法随意, 司法权威不足[5]等等。关于治理措施, 归纳起来主要有:加强法律服务队伍建设, 加强法治宣传教育, 营造法治文化氛围, 引导官民知法、守法、用法[6];完善“三农”法规政策, 严格规范农村执法, 创建法治运行载体, 改善农村法治文化建设环境[4];发挥政府主导作用, 切实推进乡村法治建设[7]等等。
综上, 已有研究成果尽管较丰富, 但系统性、连贯性显得不足。尤其在解决措施上, 一方面涉及主体较多, 却较少论及“党建”在法治文化建设中的重要作用;另一方面, 多从外部视角入手提出解决措施, 对法治文化本身规律的研究略显不足, 未能遵循法治文化生成、运行及保障的内在规律。本文着眼于乡村法治文化的缺失问题, 从法治文化形成规律入手, 探寻构建乡村法治文化的现实路径, 尤其是创新运用“党建+”的思维方式, 既体现时代性特征, 又体现了系统性规律, 对建构乡村法治文化有着重要意义。
二、乡村治理中法治文化的缺失
长期以来, 乡村治理中一个短板就是法治文化的缺失问题。十八届四中全会提出建设社会主义法治文化, 为乡村法治建设指明了方向。有专家指出, 法治理论的提出、法治文化的建设是解决当前村干部腐败、传统特权、社会矛盾等乡村治理问题的必然要求, 法治文化的缺失是我国腐败现象得以恶性膨胀的重要原因。[8]23同理, 法治文化在乡村的缺失是村干部腐败事件频发的关键因素, 成为当前乡村治理的重要难题。基于乡村治理的视角, 本研究认为, 乡村法治文化是基于一定社会环境中长期形成的影响村民思想和行为、体现乡村文明程度的一系列观念、行为、规范、体系、氛围等因素的总和, 既包含思想层面的认知, 也包括实践层面的行为, 还包括社会层面的和谐程度。乡村治理中法治文化的缺失主要包括法治思维、法治传统、法治教育、法治规范等方面的不足。具体表现如下:
(一) 法治思维的缺失
法治思维是法治文化形成的基本前提。长期以来, 在广大农村, 官民的法律意识不足, 传统的官本位、权力至上等思维定势和办事习惯仍然占主导地位, 依法办事的习惯尚未形成, 对法律缺乏信仰。突出表现在:
1. 法律思维尚未形成
(1) 村干部“官本位”思想重于法律思维
村干部往往是由乡村社会中有一定威望或影响的人担任, 在村庄享有绝对的权威, 对管辖区域内的人、财、物、事具有支配权。尤其是一些具有家族背景的村干部, 长期受“族长制”“家长制”“官管民”思想的影响, 他们常常把整个管辖区域视为自己的领地, 把管辖区域内的公共财产视为自己的私有财产, 这样就为村干部的腐败行为奠定了思想基础。在缺乏监督的前提下, 村干部宁愿按照自己的意志办事, 把自己手中的权力尽可能最大化地用足, 也不愿意按照法律的方式来管理村级事务, 这种“官本位”思想重于法律思维的现象在农村还普遍存在。作为村社干部的领头人, 思想一旦跟不上法治社会的要求, 法治观念在乡村社会的形成就会受到严重制约。
(2) 村民遵循“习惯”先于法律思维
苏力教授在其《法治及其本土资源》中谈到, “由于种种因素, 中国农村社会在一定程度上、在一定领域内是超越正式法律控制的, 因为政府还不能提供足够的或对路的“法律”服务来保持这些社区的秩序。”[9]因此, 在超越正式法律控制的乡村社会, 人们说话做事往往遵循“习惯”而不是“法律”。“在比较简单的社会中, 这些习惯比法律甚至更为便利和有效”[10], 法律观念可以说还没有真正形成。村民遇事先找政府或托关系, 这便是乡村社会处事的“习惯”之一。“法律进入乡村社会是一件相对近晚的事, 人们对法律的熟悉程度远远比不上对政府部门的熟悉程度, 许多纠纷并不是通过法律来解决, 而是通过政府部门来解决。”[11]乡村社会是熟人社会, 村干部和村民总是生活在一种“关系”的社会里。因此, 乡村社会的人们在遇到自己的合法权益受到侵犯时, 他们首先想到的就是“找关系”, 通过“找关系”信访、上访甚至集体拉横幅到政府门前“讨说法”等形式来解决自己的问题。村民办事想到运用法律武器来解决纠纷常常是在上述路径无效的情况下不得已而为之, 村民的法律观念尚未真正树立。
2. 法治信仰尚未确立
著名思想家伯尔曼曾说过:“法律必须被信仰, 否则它将形同虚设。”[8]41在乡村社会中知晓并懂得法律的人并不多, 信仰法律的人很有限, 可以说, 法律在乡村社会中的形式意义远远大于其实质作用。调查得知, 当人们在遇到问题时通常会采取三类做法:一是村民在官僚体制内有熟人, 常采取“走后门”“找关系”等方法来解决自己的问题或“维护”自己的权益。二是选择信访, 找更高一层级的官员“伸冤”, 甚至“进京告状”。如果信访成功, 很多村民的问题可以得到解决;如果信访不成功, 换句话说, 有的信访者在信访途中就被劝回, 并被承诺解决其问题, 这种现象也可以归功于信访, 可以说是信访的压力所致。根据中央纪委通报的2016年前三季度信息, 有数据显示, 2016年1至9月, 全国纪检监察机关共接受信访举报185.9万件次, 处分干部中, 农村、企业等人员有15.5万人。近年来, 国家推出网上信访方式, 实地信访虽然有所下降, 但网上信访量却上升。根据国家信访局发布的消息, 2016年1至11月份, 全国网上信访量97.1万件次, 同比上升102%。上述数据表明, 群众选择信访方式解决问题目前还具有普遍性。三是运用法律手段解决问题, 维护权益。调查中发现, 这部分人往往是比较关心时事的人, 且文化水平较高, 但在农村很多地方以留守人员为主体, 遇事首选法律途径的人目前还不能成为主流。
(二) 法治传统的缺失
所谓法治传统, 简单地说, 就是指人们相信法律、运用法律处理社会公共事务或公民个人事务的历史思维习惯和行为过程。我国古代虽然有较丰富的法治思想, 但与现代意义的法治内涵有着本质区别。邓小平曾指出:“旧中国留给我们的, 封建专制传统比较多, 民主法治传统很少。”[12]改革开放以来, 尽管我国的法治水平大大提升, 但在乡村社会中, 法治传统尤显不足, 人们办事首先想到的不是有不有法、合不合法的问题, 而是习惯围绕“权”“钱”“情”等因素来寻找问题的解决路径。
1. 权:传统思维办事首选要件
由于乡村社会的法治传统缺失, 取而代之的往往是人们根深蒂固的“特权观念”“权力至上”等思想。阿克顿曾经说过, “在所有使人腐化堕落和道德败坏的因素中, 权力是出现频率最多和最活跃的因素”[13]342。反映到一些村干部思想中就是“有权便有一切”。“权力导致腐败, 绝对的权力导致绝对的腐败。”[13]342一些地方通过贿选方式获得村干部 (村支书或村主任) 职位, 必定为权力寻租创造机会, 滋生腐败的土壤。特别是在一些宗族力量较强的村社, 村干部往往是宗族的重要成员, 他们对权力的追逐由个人转向了集体、宗族, 宗族集团会想方设法让自己族内的人当上村干部, 以便为本宗族谋利益。这样, 一些村干部就演变成只为少数人群谋利益的代表。
2. 钱:传统思维办事必备条件
钱往往是乡村社会人们办事的有效手段。从村干部方面来说, 村干部除了是乡政府的代理人、村的当家人, 也是谋取利益的“经济人”。[14]182村干部腐败在很大程度上也是因为钱, 或者说由于利益的驱使。调查得知, 一些村干部为了利益不惜截留村民利益或者集体的财产。而从村民方面来说, 村民在遇到问题时习惯于先“用钱”解决, 即贿赂村干部, 由于村干部具有“经济人”属性, “权钱交易”很容易达成。正如前文所说, 一些村民遇事习惯“找关系”“走后门”, 这些行为的基础就是“钱”。为了让自己的事情更快解决, 而无论他们的经济情况是否允许, 他们往往会选择向村干部“给钱” (其本质就是贿赂) , 只要用这种方式解决了问题, 村民并不认为有什么不妥, 反而会认为自己有能耐。
3. 情:传统思维办事所依纽带
中国是人情社会, 乡村社会更是如此。人情是乡村社会正常运转得以维系的纽带。乡村社会里人们或多或少都存在一些亲戚关系, 也就是费孝通先生所提到的“差序格局”里, 每个人都以自己为中心, 像石子投入水中漾起的涟漪一样, 一圈一圈的向外扩展形成自己的“亲戚圈”, “我们社会最重要的亲属关系就是这种丢石头形成同心圆波纹的性质”[15]。在这个人情社会里, 人们办事“讲情面”, 所以, 村民遇事自然就会选择托关系, 也就是利用“人情圈”、“亲戚圈”办事。村干部也会因为“人情”关系, 一方面, 运用自己的权力为自己和自己的亲戚谋利益;另一方面, 利用权力寻租, 收受村民的贿赂, 为村民解决问题, 从而建构所谓的人情关系网络。
(三) 法治教育的缺失
法治教育是一个复杂体系, 教育主体、受众对象、教育内容、教育机制等多重因素制约法治教育的水平。
1. 法治教育主体问题
谁来从事乡村法治教育?从实施法治宣传教育角度看, 政府法制部门、司法机关无疑是法治宣传教育主体。调查发现, 在广大农村地区, 尤其是交通不便的偏远地区, 法治宣传部门的职能难以延伸和覆盖, 法治宣传教育主体缺失, 法治教育自然难以推行。从农村主体的视角看, 农民应该成为法治建设的主体, 在农村推行法治教育, 没有农民的参与显然是达不到应有的效果的。当前, 受发展水平的限制, 农民对经济建设积极性高, 对法治建设的内生动力不足, 导致农民主动参与法治宣传教育的积极性不高。
2. 法治教育的对象问题
农村法治教育的受众对象应该是广大村民 (包括村干部) , 但多年来形成了村庄结构的“碎片化”趋势, 导致村民以分散的个体或家庭为单元生产生活, 一般聚集机会少, 大规模的普法教育活动难以开展, 挨家挨户进行政策法制宣传当前不具备相应条件。同时, 由于农村的青壮年劳动力外出打工多, 家中往往只有留守老人和孩子, 导致法治教育受众面窄。因此, 地方政府即使组织相关教育活动, 也主要是选代表 (一般是村干部) 进行, 大多数村民没有接受法治教育的机会。
3. 法治教育的内容问题
调查发现, 以往法治教育主要内容在宪法、公民权利与义务等层面上, 侧重于政治权利, 而与农民利益密切相关的法律内容不足, 致使农民主动学法的动力不足。目前, 对乡村的法治宣传教育无论在形式还是在内容上一般是按照城市思维设计的, 运用到农村环境中并不完全适应, 属于灌输式、喂食性思维方式, 只能显现短期效应, 难以发挥持久效应。
4. 法治教育方式与机制问题
农村法治宣传教育方式较单一, 而且缺乏专门的法治教育队伍和法治教育体系。调查得知, 农村法治宣传教育缺乏专业队伍, 县级司法局人员有限, 制约其法治教育宣传职能的发挥。乡村普遍采用的方法是印制宣传手册, 存放在村务办事中心 (党群活动中心) , 农民自愿选读。同时, 法治宣传教育缺乏长效机制, 常常带有“运动式”特征, 比如逢“六五”、“七五”普法开始两年, 法制部门会做一些硬性工作要求, 比如“送法下乡”等, 其余时间没有硬性经求, 缺乏经常性、持久性。
(四) 法治规范的缺失
一种文化现象的形成自然离不开完善的制度文化, 法治文化亦然。近年来关于农村治理的相关法规虽然有了很大的发展和进步, 但离乡村法治社会的要求还有较大差距, 尤其是在关于村干部的选举与考核、责任追究等制度方面还有很大的完善空间。
1. 乡村法律法规不完善
首先涉及农村本身的法规, 即《中华人民共和国村民委员会组织法》不完善。从选举上来说, 村民组织法规定了村民委员会是通过村民大会进行民主选举而产生的, 但是“对村民选举行为作了粗略的原则性规定, 很多关键程序没有规范, 可操作性不强”[16]。同时, “在选举和罢免村干部 (包括村主任在内的村民委员会成员) 的时候, 没有明确要求上一级权力机关进行监督选举”[17]。其次, 对村干部腐败的治理存在法律空缺。村干部是我国官僚体制中的特殊阶层, 在作用的发挥上可以说它属于我国官僚体制在基层的延伸, 但是独立于公务员体制之外, 所以“村干部”不是国家工作人员, 《公务员法》、《行政监察法》等法律法规和其他一些领域性、行业性的从业规范、行为准则都无法约束其行为。[18]加上我国对村干部腐败本身的法律法规还不健全, 这些法律空缺给村干部腐败带来了很大的便利。
2. 村干部选举考核制度不健全
《中华人民共和国村民委员会组织法》第三章第十一条规定:“村民委员会主任、副主任和委员, 由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”[19]然而, 由于农村村干部选拔任用的监督制度不健全, 村干部选举容易出现贿选、家族势力介入、上级政府暗里指定人选等情形。在村主任和村党支部书记分设的村里常常形成“村主任阵营”和“村党支部书记阵营”, 他们分别实行“培养制”, 各自培养自己的接班人。此外, 组织法也只对民主监督做了一些规定, 也没有对上级监督作具体规定。调查发现, 在现实生活中, 很多村也没有按规定建立相应的村务监管委员会或其他形式的村务监督机构, 更不可能自发地建立考核问责等相关制度。可以说农村的监督考核制度还很滞后。
3. 责任追究制度不明
村干部的性质决定其不属于公务员体制之内, 理论上不受《公务员法》、《行政监察法》等的约束, 同时, 《中华人民共和国村民委员会组织法》对村干部违法后的惩戒方式并没有明确的规定, 加上缺乏村干部违法预防与惩戒方面的法律, 其违法贪腐行为很难得到有效治理。例如, 全国人大常委会通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》 (2000年) 仅把村官协助人民政府依法从事救灾、救险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物管理, 社会捐助公益事业款物管理, 土地征用补偿费用的管理和国有土地的经营管理, 以及代征、代缴税款, 有关计划生育、户籍、征兵等七种公务行为, 利用职务上的便利, 构成犯罪的, 定性为腐败。“但是, 以上所指村官的公务行为没有包括村官诸如架桥筑路、兴修水电、集资办厂、出售集体财产、建设村庄、筹建农贸市场等公务行为。”[20]“2010年全国人大对《村民委员会组织法》进行了部分修订, 但其中关于村委会民主选举的规定仍比较原则抽象, 缺乏程序规范和操作方法, 特别是对贿选、操纵选举等敏感问题, 仍缺乏明晰的概念界定和切实的解决措施。”[21]从而导致责任追究的制度依据不明。
三、乡村治理中法治文化的建构策略
乡村法治文化建设是提升乡村治理能力的重要内容, 是实现乡村和谐发展的重要举措。当前, 建构乡村法治文化是一项系统工程, 应转变传统观念, 创新发展思路, 着力从生成机制、运行机制、保障机制等方面构建乡村法治文化的发展路径。
(一) 加强法治教育, 构建乡村法治文化的生成机制
建设乡村法治文化是新形势下实施依法治国战略的重要内容, 是实现乡村社会治理现代化的必然要求。要达此目的, 前提是培育乡村法治文化的生成土壤, 加强法治教育, 培养法治思维, 让法治观念不断深入人心。
1. 宣传教育是培育法治文化生成的前提
十八届四中全会《决定》提出, “法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”要“把法治教育纳入国民教育体系, 从青少年抓起, 在中小学设立法治知识课程。”因此, 加大宣传教育力度, 创新宣传教育方式是推进法治文化建设的应有之策。一是要宣传教育经常化, 从过去的“运动式”变为常态, 让村民随时能感受到法律的存在;二是创新宣传教育方式方法, 充分利用现代信息技术手段扩大宣传教育的覆盖面;三是完善机制, 构建学校、政府、律所、社会、村民广泛参与的多元机制, 增强法治宣传教育效果, 营造有利于法治文化自觉形成的生长氛围。
2. 培养法治思维是法治文化形成的基础
十八届四中全会提出, 要“自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。所谓法治思维, 就是要遵法信法用法, 遇事要想法, 决策要依法, 处事要用法, 形成规矩意识、权利义务意识、程序意识, 坚持法律面前人人平等。具体要求:
一是培养规则意识。在乡村社会, “官本位”“家长制”“特权思想”较严重, 尤其是实行“一肩挑”的村干部负责人, “我说了算”往往是一种常态, 缺乏规则意识。因此, 培养村干部规则意识, 强化村干部的法治思维, 就是培育农村法治文化建设的带头人和推进者。具体可通过法治教育, 加强制度规则的执行与监督等方法, 让村干部按规则行事, 按规定办事。
二是培养权利义务和责任意识。权利和义务相辅相成, 村干部拥有权利和权力, 也就相应的要承担义务和责任。培养村干部权利义务意识, 是培育农村法治文化的重要内容。一方面, 加强权利义务意识教育, 让村干部明白自己的权利, 牢记自己的义务, 积极承担责任。另一方面, 健全乡村权力制约与监督机制, 监督村干部权力的行使, 促使其合法行使权力, 自觉履行义务, 主动承担责任。村干部法治意识的提升自然影响村民办事的思维方式。
三是培养程序意识。农村社会在很大程度上是一个“习惯法”社会, 人们办事大多依“习惯”, 而不愿走“程序”, 程序意识在村民和村干部大脑里不强, 办事往往以“方便”为原则, “看准了就干呗, 搞那么多程序干嘛?农村又不比人大机关和政法部门”[22]。《中华人民共和国村民委员会组织法》中有很多关于农村办事“程序”的规定, 如第四章第二十四条规定涉及村民利益的八项村务大事, “经村民会议讨论决定方可办理”[19]。培养村干部程序意识, 引导村干部按法定程序办事, 一方面加强对村干部程序意识的教育培训, 让村干部知晓其做事的程序, 让其明白按程序办事的重要性。另一方面加强对村干部办事的监督, 监督其办事的过程及其结果, 督促其按程序办事, 强化程序意识。
(二) 加强法治实践, 构建乡村法治文化的运行机制
构建依法治村的运行体系, 就是要规范村干部及村民的行为方式, 使村干部做到依法决策、依法管理、依法惩治, 使村民做到依法监督, 依法维权, 确保村级治理活动按照法治化方式运行。根据乡村治理需要, 依法治村的运行体系主要包括决策、管理、监督、惩戒等四个方面。
1. 依法决策, 保障村务民主
贺雪峰在其《新乡土中国》中谈到“村干部除了是乡政府的代理人、村的当家人, 也是谋取利益的‘经济人’。村干部也是人, 他们有独立于以上双重身份的个人利益所在”[14]182。因此, 村干部在进行决策的时候往往会出于自身利益的考量, 从而做出最有利于自身的决策。加强法治文化建设, 引导村干部依法决策, 一切从群众的根本利益出发, 一切为乡村发展服务, 做到决策科学、决策利民。村干部依法决策要求做到以下三点:一是把涉及村民切身利益和村级发展的重大事项全部纳入决策范畴;二是选择合规合法的决策形式。村级事务决策形式主要包括村民会议、村民代表会议、村支两委会议等形式。举行这些会议不能仅仅要有形式, 还要保证相关的条件达到开会要求, 比如召开村民代表会议, 不仅必须保证三分之二以上的村民代表参加, 而且要求作出的决策需经全体代表过半数同意才能通过等。三是严格遵循村级民主决策程序。凡涉及村民切实利益的事项应通过村民会议或村民代表会议进行民主决策, 切记个人决策, 公开公正, 保障村务民主。
2. 依法管理, 保障执行高效
村干部和村委会的权力均具有双重性, 即公共权力和自治权力, 执行和落实上级政府交办的公共事务时属于行使公共权力, 执行和落实村民会议和村民代表会议任务时属于行使自治权力。但无论行使哪种权力, 都应该坚决有力, 公开透明, 规范有序。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“村民委员会应当实行公开透明的工作原则”[19], 因为只有公开透明, 村民才有了解党和国家政策、参与村级治理、提高监督实效的可能。近年来国家对农村建设力度加大, 农村项目增多, 资金涉及面大, 一些村管理不规范, 资金使用不透明, 为村干部腐败提供了空间和机会。加强乡村法治文化建设, 将村干部行为和村级事务管理纳入规范化、法治化轨道, 确保村级运行规范高效。具体要求:一是强化村干部责任意识, 全力落实上级党委政府关于乡村发展的任务, 积极谋划村级发展大事, 主动作为, 敢于担当。二是依法用权, 规范用权, 加大对村务、财务的规范化管理力度, 保障执行高效。
3. 依法监督, 保障行为透明
习近平总书记指出:“没有监督的权力必然导致腐败, 这是一条铁律。”[23]92《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构, 负责村民民主理财, 监督村务公开等制度的落实。”[19]然而对于一些乡村来说, 村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构不健全, 村民很少通过相关监督机构来行使自己的监督权。当村干部滥用权力或者自己的合法权益严重受损时, 村民大多是采用上访、信访, 甚至严重的还会采取聚众闹事的极端方式来行使自己的“监督权”, 维护自己的合法权益。加强乡村法治文化建设, 首先是建立健全村务监督委员会等村务监督机构, 并保证其发挥监督作用。其次强化村干部道德自律意识, 时刻保持廉洁自律的行为, 以为群众服务办实事作为工作目标, 切实履行党和人民群众赋予的职责。三是实行村务公开, 主动让群众监督, 不搞暗箱管理。公开是最好的监督形式, 公开是预防腐败的有效举措。四是引导村民通过合法合理的方式来行使监督权, 维护村民的合法权益, 从而保障监督高效。
4. 依法追责, 确保惩戒有力
由于村干部的身份较特殊, 其不受公务员体制的束缚, 且缺乏相应的惩戒法规与惩戒机制, 对村干部的惩戒缺乏统一标准, 因此一些村干部“钻空子”, 谋取非法利益, 长此以往极易形成“蠹众而木折, 隙大而墙坏”的局面。加强法治文化建设, 构建村干部腐败惩戒机制, 让村干部感受到法治的力量, 使其明白党纪国法不是“橡皮泥”“稻草人”, 违纪违法要受到追究。[23]99当前, 要有效预防村干部腐败, 加大惩戒力度必不可少。可通过党纪党法约束规制党员干部, 涉及到违法行为的依法依规给予惩戒, 从而引导其从内心里敬畏法治, 遵守法治, 做遵法、学法、守法、用法的模范, 发挥法治的威慑作用。[23]98
(三) 加强农村党建, 构建乡村法治文化的保障机制
党的领导是乡村治理法治化的根本保障。习近平总书记指出:“党和法的关系是一个根本问题, 处理得好, 则法治兴、党兴、国家兴;处理的不好, 则法治衰、党衰、国家衰。”[23]96同样, 在乡村治理中, 正确处理党与法的关系, 坚持基层党建与依法治村的统一, 才能更好的解决村干部腐败问题, 更好的实现法治兴、党兴、乡村兴及国家兴。目前, 很多村都实行村支部书记和村主任“一肩挑”, 从形式上实现一致性, 但关键是要从实质上达到一致。村党支部书记是党与基层人民群众的直接接触人和服务者, 其言行举止、作风表现直接关系到党的形象和权威。加强农村党建, 首先要贯彻落实中央全面从严治党的精神, 把从严治党的要求延伸到基层, 强化农村党建的政治保障功能, 以党建引领乡村治理的法治化水平。要解决基层治理中的村干部腐败问题, 就要创新党建形式, 丰富党建载体, 按照“党建+”的思维, 把基层党建与乡村法治统一起来。
1.“党纪+法律”, 实现德治与法治的统一
在乡村治理中, 坚持严行党纪与法律相结合, 多措并举构建乡村治理的保障机制。一是提高农村党员干部的政治素养, 强化责任担当, 提高为民服务的能力。乡村党员干部自觉学习党章、党规和党纪, 当前就是把《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的要求贯穿于日常的工作中, 发挥党员的先进性和党建工作的引领作用。二是增强农村党员干部的法律素养, 树立法律权威, 增强法律信仰, 提升依法治村能力。在此基础上, 坚持“党纪”与“法律”相统一, 把“党纪”挺在前面, 用严厉的党规党纪约束干部, 党纪严于国法, 体现党法党纪的权威性, 才能锻造出经得起考验的、群众信赖的乡村法治建设的建设者和领头人。同时, 治理农村基层腐败问题, 需要党纪和法律的双重作用, 二者不可偏废。近年来农村反腐败实践证明, 把纪律挺在前面, 用“党纪+法律”的方式推进农村治理体系和治理能力现代化, 不仅是一项行之有效的治理之策, 而且是一条可持续的治理方略。
2.“党的领导+依法治村”, 建设乡村法治型党组织
社会主义法治乡村建设必须坚持党的领导。在乡村建设中, 要坚持党的领导与依法治村相统一, 努力建设乡村法治型党组织, 才能发挥其战斗堡垒作用。第一, 正确处理乡村党员干部权力与法的关系, 解决“权大还是法大”的问题。建立并完善相关法律法规、规章制度, 厉行法治, 严守制度, 完善权力运行及制约监督机制, 用法律和制度“治党、管权、治吏”[23]116。第二, 着力建设乡村法治型党组织。一方面加强对乡村党员干部的法治教育, 着力提高乡村党员干部的法律素养, 提高乡村党组织的战斗力;另一方面引导乡村党员干部带头知法、敬法、守法、用法, 积极带头作法治的宣传者、践行者和维护者。第三, 构建乡村法治体系, 建立和完善乡村党内法规, 实现党规党纪与法律相适应、相协调, “构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系, 提高党内法规执行力”[23]93。这样, 通过建设乡村法治型党组织, 既加强了党的领导, 提高了党组织的战斗力, 又形成了乡村法治文化建设的保障机制, 为乡村治理现代化提供强有力的组织保障。
四、结语
乡村法治文化建设是乡村治理的重要内容, 是维护乡村社会秩序的重要路径。长期以来, 乡村法治文化受传统思维和习惯等因素的影响, 发展基础比较薄弱, 造成法治文化在乡村治理中难以发挥应有的功能。近年来暴露的“小官巨贪”、村干部腐败等问题表明乡村法治文化缺失导致的负效应不容忽视。本研究立足于依法治国的大背景, 从乡村社会治理的视角探讨法治文化在基层社会的构建策略, 并围绕治理村干部腐败等现实问题, 从法治文化的生成机制、运行机制、保障机制等方面寻找到达目的的方式方法, 尤其是将基层党建与法治文化建设紧密结合, 避免了以往单一的法治建构路径, 不仅为乡村治理的法治化提供了有力的政治保障, 而且体现了新形势下乡村治理的新特点。
中国乡村发现网转自：湖北民族学院学报(哲学社会科学版)2017年06期
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