摘要：农业与工业、农村与城市具有不同特征，需要遵循各自特殊发展规律。工业反哺农业、城市支持农村并不符合其发展规律。因此，并非工业反哺农业、城市支持农村，而是政府扶持“三农”、工业促进农业。
不同事物具有不同特征，遵循不同发展规律。农业与工业、农村与城市之间存在重要区别，因而需要遵循各自特殊发展规律。那么，工业反哺农业、城市支持农村，符合其发展规律吗？怎样才能促进城乡协调发展呢？
一、农业与工业、农村与城市具有不同特征，需要遵循各自特殊发展规律
（一）农业与工业具有不同特征，需要遵循各自特殊发展规律
以生产无生命之类产品为主的工业，可根据经济原则对自然资源或原材料进行加工或装配而使其生产经营高效化、可控化。而农业是生命再生产与经济再生产相结合的产业，农作物的农时性与自然性、农产品的生命性与市场化、农业的基础性与民生性，既决定了农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源，也决定了农业的生产效率不高、比较效益低、自然风险市场风险较大。因此，农业既需要遵循市场经济规律，也需要遵循生物生长规律，还需要遵循宏观调控规律，甚至在工业化初期需要满足工业优先等发展战略、进入工业化中期后需要政府加大扶持力度。比如，由于农业生产的区域性、农作物的季节性、农产品的生命性，既使农业生产经营依赖地理气候、靠天靠地吃饭，需要精心种养、细心照料；也使农业劳动监督、计量等管理成本相对工业企业劳动管理成本高出许多；甚至使大宗农产品的组织经营不如一般工业企业高度组织化。因此，农业一般不宜雇工经营、公司化经营、远程管理，而宜家庭经营、合作型经营、就近管理等。再如，新中国成立以来，农业曾以农业税费、价格剪刀差等直接税费或间接税费支持工业发展。而工业与农业相互联系，相互促进。农业机械、化学肥料、食品加工等工业促进了农业发展；倘若工业不能很好地发展，就会影响农业的持续健康发展。而农业既供应工业原材料，也是工业品的大市场；所以，只有发展好了农业，工业才能持续健康发展。进入工业化中期后，农业容易变成产业短板。因此，为了促进工农协调发展，农业就不宜再支持工业发展，需要政府加大扶持力度。否则，工农差距就会越拉越大，可能形成并固化工农二元体制机制，甚至影响第二三产业发展。
（二）农村与城市具有不同特征，需要遵循各自特殊发展规律
农村与城市都是综合体，它们既有无数的市场主体，也有众多的居民，还有政府机构、社会团体等。因而，无论是在城市，还是在农村，既有市场机制，也有政府机制，还有社会机制等在其相应领域里或相关环节中发挥着积极作用——只是各项机制作用的发挥因农村与城市的区别而有所不同。相对城镇，农村人口分布不密集、土地资金劳动力人才科技等生产要素集聚度不高竞争力不强、交通水利能源通信等公共基础设施以及教育文化卫生医疗等基本公共服务人均配置成本较高或人均利用率较低；加上农村是熟人社区，其人际交往更多受家族姻亲或风俗习惯的影响，不如陌生人聚居的城市更多靠法律与市场机制来调节。因此，市场机制在城市里发挥作用的空间更大，经济社会发展水平往往高于当地农村。另外，为确保国家粮食安全、保障农业基础地位、遵循农业发展规律、符合中国国情与农情、坚守土地公有制、促进经济社会持续健康发展，政府通过土地用途管制、农村土地集体所有制、村民依法自治等法律政策来坚守土地集体所有、坚守耕地红线，防止农地被侵占、被私有化，被非法地非农化、非粮化。再有，新中国成立后、工业化中期之前的农村支持城镇建设，除了农业支持工业，务农收入还远低于务工收入，农村剩余劳动力流向城镇，部分农村资金流向城镇，集体土地被低价征收且未享受土地增值收益，且农民自己修建住宅、自己承担养老医疗等费用，并主要依靠农村自身力量建设村内基础设施、发展村内公益事业等。综上，为了促进城乡协调发展、社会和谐稳定，需要政府加大对农村的扶持力度；否则，不但不利于农村持续健康发展，也会拖城市发展后腿，乃至影响整个经济社会的现代化发展进程。当然，也不排除社会捐赠，但社会捐赠遵循自愿原则，而非体制性的。
二、并非工业反哺农业、城市支持农村，而是政府扶持“三农”、工业促进农业
（一）工业是促进而非反哺农业，否则就干扰了市场机制的正常运行
工业和农业除了遵循共同发展规律，还需要遵循各自特殊发展规律。比如，工业在遵循市场经济规律的前提下，既能促进自身也能促进农业持续健康发展。因为这尊重了市场主体的主体性，充分发挥了市场在适宜市场竞争的领域里或环节中配置资源的决定性作用。而工业反哺农业，往往没有尊重市场主体的主体性，是政府在干预市场，干扰了市场机制的正常运行；它既不符合市场经济原则，也不符合农业发展规律；不但支持不了农业发展，还会影响工业自身发展，甚至影响整个经济社会的持续健康发展，最终影响到民生福祉与国家兴旺。尽管工业反哺农业的政策初衷并非“拉郎配”，但计划经济式用语或思维容易误导地方政府为了“政绩”而违背市场竞争规律、破坏市场经济秩序。要实现工业促进农业持续健康发展，除了遵循工业和农业的一般发展规律，还需要坚持农村土地集体所有制、坚守耕地红线、贯彻土地承包经营制度等，避免集体所有制被改垮、耕地被减少、农民利益受损，避免工业企业经营管理模式机械地套用在农业生产经营上，也需要考虑工业企业理念文化对传统农业文化的冲击，甚至需要考虑一些农村发展成果倒流城镇从而进一步扩大城乡发展差距的影响。因此，只有既遵循工业发展规律，又遵循中国特色农业发展规律，工业才能促进农业持续健康发展——这与工业反哺农业差别甚远。
（二）城市支持农村干扰了社会机制的正常运行
城市和农村具有不同特征，需要遵循各自特殊发展规律，对于农村尤其需要充分考虑中国国情与农情、遵守“三农”基本制度、把握城乡二元结构现状等。倘若城市支持农村，由于主体的多头性、客体的复杂性、运行机制的适宜性而导致谁支持、支持谁、怎样支持、怎么评估等不明确，因“多人负责，等于没人负责”而让其美好愿望落不了地。这既没有体现分类指导原则，也没有遵循不同事物的不同发展规律，不利于推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，城市支持农村，既在理论上缺乏依据，也在政策上不具有操作性。它既容易导致用只适宜城镇建设的思路去指导农村发展、用城镇化发展理念去冲击传统农村文化；也容易误导地方政府为了“政绩”而干扰市场机制、社会机制的正常运行，让政府越位、错位、缺位，对农村的发展并没有给予有力、有效的扶持。其实，我国城乡二元结构的形成是缘于长期形成的城乡不平等的体制机制，因此，要消除城乡二元结构就应从建立健全城乡一体的体制机制这个根本入手。但长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除，甚至至今仍有一些城乡二元体制机制未被提上改革议程；即便现在，一些农业农村资源向非农产业和城市单向流动的趋势仍未被扭转过来。因而需要进一步深化城乡一体化体制机制改革——在政策上，不仅要求城乡平等，还应符合农村实际，而且要向农村大力倾斜。
（三）城乡二元体制下的农民与市民在政策待遇上相差甚大
农民与市民，本同属公民，在权利享受、义务履行等方面就应平等。但由于在工作特征、地理环境、生活习惯、历史文化等方面存在差异，常住农村或以农业生产经营为主的农民往往与常住城镇的城镇户籍人口存在重要区别。农民往往依附土地、聚村而居、利益相关、精耕细作、邻里相助、血亲相连、文化相联，加上人多地少、人均耕地更少的国情，既形成了具有中国特色的以土地集体所有、村民依法自治为核心的制度体系，也形成了具有中国特色的农耕文化与乡里文化。新中国成立后，为了优先发展工业、建设城镇，逐渐形成并固化的城乡二元体制机制加剧了农民与市民在诸多政策待遇上的差别，甚至形成了城乡身份差别。尽管近些年在进一步推进户籍制度改革中，农村户籍人口与城镇户籍人口的就业、教育、住房、医疗、社保等政策待遇差距在逐渐缩小，但改革城乡二元为城乡一体的户籍制度任重道远。在当前，为了把饭碗牢牢端在自己手中，促进城乡经济社会持续健康发展，继承和发扬中国传统农业农村文化，尤其需要建立健全城乡一体化发展体制机制，以让广大年轻、具有科学文化素质、掌握现代农业生产技能、具备一定经营管理能力的农民自愿留在农村从事农业生产经营。至于农民工，在一定期限内既享受一些城镇居民待遇又享受一些农村居民待遇，以让其逐步融入城镇很有必要，尤其是在城镇基本公共服务全覆盖常住人口在短期内难以全面落实的背景下更有必要。但超过一定期限，比如30年或者更久，让他们既享受城镇居民待遇又享受农村居民待遇，就不但不利于农业剩余劳动力向城镇落户转移，反而会形成新的不公平，扩大贫富差距，延缓农业农村乃至整个经济社会的现代化发展进程。因此，农民工享受双重待遇应有一定期限。当然，有力推进城镇基本公共服务全覆盖常住人口是逐渐剥离他们农村待遇的关键。
（四）政府扶持“三农”符合“三农”发展规律
农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。农业农民农村问题事关国计民生、事关改革发展稳定全局、事关治国安邦与民族复兴。解决好“三农”问题，始终是全党工作重中之重，也始终是解决新时代不平衡不充分发展这一主要矛盾的关键所在。工业反哺农业、城市支持农村，不但扰乱其运行机制，也不利于城乡经济社会持续健康发展。由于农业生产效率不高、比较效益差、自然风险市场风险较大，因而它在市场竞争中往往处于弱势，这就既需要鼓励农业产业化经营、开展农业社会化服务、逐步理顺农产品价格形成机制等以积极发挥市场的竞争作用，也需要政府加强农业基础设施建设、推广农业技术服务、加大财政转移支付力度等，以切实巩固农业基础地位。由于农村人口分布不密集、生产要素集聚度不高竞争力不强、公共基础设施和基本公共服务人均配置成本较高或人均利用率较低，因而，在农民自力更生基础上，需要政府加大对农村的扶持力度，加强农村基础设施建设，加快农村社会事业发展，尤其需要政府提供适合农村的、促进城乡一体的基本公共服务，以逐步缩小城乡经济社会发展差距。展望未来，政府扶持“三农”力度将有增无减；随着农村剩余劳动力逐步向城镇落户转移，农业农村现代化进程也将日益加快。
（五）政府应着眼于城乡一体化深化体制机制改革
1．深化户籍制度改革：重点是有力推进城镇基本公共服务全覆盖常住人口工作，力争在30年左右内逐步剥离常住城镇农村户籍人口的一些农村权益。另外，在农村依法享有土地承包权，并具有合法固定住宅的城镇户籍人口，可申请落户本集体经济组织，以在坚守农村土地集体所有制的前提下，在既能迁出也能迁入的人口流动中促进城乡一体化发展。
2．主体界定：逐步将“三农”政策尤其是耕地承包制度中的农民界定为从事农业生产经营的集体经济组织成员；以享有或曾享有土地承包权作为集体经济组织成员资格认定的主要基准。
3．深化土地承包制度改革：改革现行家庭承包土地为农民承包土地，即土地主要向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包。
4．探索宅基地有偿退出制度改革：有偿退出闲置宅基地，其退地条件、补偿标准、资金来源等可参照近年来重庆市的地票制度改革。
5．深化农村基本公共服务制度改革
（1）将常住本村社无承包耕地或承包耕地较少集体经济组织成员纳入社会救助范围，并建立长效帮扶机制。
（2）将农村居民养老保险基础养老金与农村低保标准逐步衔接起来，之后随农村低保标准同步调整。
（3）农村户籍人口通常以户籍地享受社会救助政策，以常住地享受教育、就业政策。
（4）提供农村基本公共服务、出台支农惠农政策时，应主要面向落户农村且常住农村的集体经济组织成员及其他从事农业生产经营的农村常住人口，而且有助于城乡一体化发展、区域均衡化发展。
（作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会，陆军勤务学院）
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