——兼议深圳“小产权房”问题
摘要：本文基于土地产权制度视角,运用制度变迁理论纵向追溯新中国成立以来土地产权制度的变迁历程,通过剖析深圳"小产权房"案例,分析当前中国土地产权制度中存在的问题并结合英国土地产权制度的实践提出改革思路。研究表明,新中国成立以来,中国土地产权制度先后经历了强制性制度变迁—强制性制度变迁—诱致性制度变迁的过程;在历次重大制度变迁后,当前中国建立了几乎独一无二的城乡二元化土地产权制度,但仍存在土地产权主体模糊和城乡土地产权不对等的问题,进而使得中国土地产权制度滞后于当前快速推进的城市化进程,"小产权房"乱象成风。基于制度变迁的理论分析,并结合对深圳案例及英国土地产权制度的归纳,笔者认为,进一步明晰产权是中国土地产权制度改革的方向。因此,今后的改革应坚持诱致性制度变迁的改革路径,当前土地产权制度需要的是"改革"而非"革命"。
一、问题的提出
作为熟稔产权理论的社会科学家, 马克思和恩格斯曾说过:“要想把所有权作为一种独立的关系, 一种特殊的范畴、一种抽象的和永恒的观念来下定义, 这只能是形而上学或法学的幻想”[1]。因此, 中国土地产权的理论及实践急需做到与时俱进, 与当前稳步推进的各维度体制改革同步。而作为下一阶段制度变迁的节点性文件, 中共十八届三中全会决议提出了简政放权、自由贸易、财税体制改革等系列的制度创新, 其中, 土地产权制度改革又是重中之重———既要“建立城乡统一的建设用地市场”, 又要“坚持农村土地集体所有权”。
上述两条土地产权改革纲领似乎存在一定的矛盾。一般认为, 农村土地集体所有制源自于1982年版《中华人民共和国宪法》的土地产权制度, 三十多年来该制度维持了一定的均衡状态。但随着城乡边界的模糊化, 城市郊区的农村户口逐步退出农村户籍管理体系, 城郊土地的具体性质与产权归属日渐成为当前土地产权制度改革的核心命题。为此, 党的十八届三中全会正式提出:“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价”。但在现行制度环境中, 集体所有的农村土地很难做到“与国有土地同等入市、同权同价”。更大的问题在于, 农村集体用地和国有土地转让时, 其机会成本完全不同, 因而急需进行相关理论探讨。
由于土地产权制度属于经济社会的基本制度, 其制度变迁牵一发而动全身, 因而学术界进行了大量探讨。姚从容[2]认为, 中国农村土地产权制度由人民公社制变迁为家庭承包制, 其实质是国家、集体、农民之间权利和利益的再分配。孙圣民[3]发现, 中国农村1978年前后土地产权制度变迁的实现路径, 是由贫困农民和农村干部组成的制度创新团体通过赎买, 进而实现其地方性政策在全国层面的制度化认可。程世勇和李伟群[4]提出, 农村土地产权制度的多元化是下一轮制度变迁的方向。针对农村集体土地使用权流转问题, 蒋永穆和安雅娜[5]认为, 推进土地使用权流转和土地适度规模经营有助于提升农村土地经济效率, 市场化和建立合理的利益分配机制是推动土地使用权流转的关键。曲福田和田光明[6]指出, 要推动农村集体土地使用权有效流转, 完善使用权权能和明晰产权主体必不可少。梁洪学和魏震铭[7]探讨了农村集体土地产权主体权利保护与土地使用权流转的关系。在城市“小产权房”治理问题上, 郭罕卓和蔡继明[8]认为, “小产权房”的制度根源在于城乡二元结构和不完善的土地产权制度, 这种制度诱导了村民的集体行动。吴远来和马聪聪[9]发现, 尽管政府采取了一系列政策对“小产权房”进行规制, 但政策存在价值取向偏离农民利益、法律依据不足和政策法规不完善等问题, 应在明晰土地产权主体的规制目标基础上, 采取分类处理、有条件合法化“小产权房”的规制路径。黄日生[10]从法经济学视角分析了“小产权房”的成因。综上, 无论是农村集体土地使用权流转抑或是城市“小产权房”治理, 均离不开对城乡土地产权制度变迁历程的纵向追溯及其背后机制的深刻把握, 但现有研究似乎忽略了对城市土地产权制度变迁机制的研究, 尤其是有关城乡土地产权变迁机制的对比分析, 鲜有从制度变迁理论视角提出土地产权改革的建设性意见。
二、土地产权制度的变迁机制
诺思[11]提出, 制度变迁 (Institution Change) 是指新的制度替代或转换原有制度的演进过程。新中国成立以来, 由于一系列内外部因素, 中国土地产权制度经历了多次重大调整。特别是改革开放以来, 全国人大和中央政府对原有土地产权制度进行了卓有成效的创新。从短期来看, 土地产权制度处于较为稳定的均衡状态;而从长期来看, 历次制度变迁中总会出现一些值得归纳的经济学规律。
(一) 制度变迁的理论框架
从制度变迁的政府供给视角看, 制度变迁可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。其中, 诱致性制度变迁 (Induced Institutional Change) 指为追求由原有制度不均衡所引致的获利机会, 而自发倡导的对现行制度的替代或转换模式, 这是一种由局部到整体, 由下至上的演变过程, 不仅需要历经众多复杂环节, 同时也需要较长的时间, 才能真正实现制度的替代或转换。强制性制度变迁 (Imposed Institutional Change) 则是一种与诱致性制度变迁截然不同的模式, 它是以政府命令或法律引导等为手段实行的制度变迁, 强调制度变迁中政治利益与经济利益有效结合, 通过自上而下, 整体安排创新推动制度变迁, 由于该种变迁模式具有强制性, 因而很可能导致低效率甚至是无效率。
制度变迁是内外力双重作用的结果。内力也被称为内生因素, 即经济体制内部的、纯粹由经济因素所决定的力量, 各微观经济主体追求潜在经济利益的效应, 该效应对经济制度变迁的影响一般依靠经济系统自行的消化与稳定, 诱致性制度变迁是内力的主要表现。外力也被称之为外生因素, 主要指政策性因素, 即采用政府及特定利益集团的干预效应, 这种效应难以形成合理预期, 容易对经济系统产生巨大冲击, 强制性制度变迁是外力的主要表现。制度变迁的系统动力学模型, 如图1所示。
在图1中, F1表示内生因素作用力, F2表示外生因素的作用力, F表示合成作用力, !、"分别表示各作用力的偏向度, 具体公式表达如下:
从模型来看, 以诱致性制度变迁为代表的内生因素及以强制性制度变迁为代表的外生因素是交叠存在、不可分割的。但制度变迁程度将随着两种作用力的方向和大小差异, 产生截然不同的结果。第一种情况是以内生因素作用力为主导, 变迁实质是以诱致性制度变迁为主, 由于微观经济主体的努力效应具有不确定性, 导致制度变迁所产生的替代或转换效果、时间等因素都难以控制, 二者产生的合力效果也不确定;第二种情况是以外生因素作用力为主导, 变迁的实质则是以强制性制度变迁为主, 由政府及其土地行政管理部门为主体强制实施, 能在一定程度上控制制度变迁的方向、速度, 相对于内生因素具有确定性, 但也可能在具体实施过程中存在利益倾斜, 产生寻租行为, 导致利益分配不公平;第三种情况是内生因素作用力与外生因素作用力方向完全相反, 即微观经济主体努力方向与政府政策完全不一致, 将导致作用力最小, 如图2所示;第四种情况是内生因素作用力与外生因素作用力方向完全相同, 微观经济主体努力方向与政府政策相一致, 此时所产生的作用力最大, 制度变迁效果最好, 如图3所示。
由此可知, 制度变迁既离不开以诱致性制度变迁为代表的内生因素, 也离不开以强制性制度变迁为代表的外生因素, 任何制度变迁都是二者共同推动作用的结果。只有充分发挥政府对制度创新的合理支持, 同时综合考虑市场及微观经济主体的真实需要, 才能使二者同方向、同目标以产生推动作用力, 实现制度变迁的最佳效果。
(二) 新中国土地产权制度变迁及其动力机制
1. 新中国成立初期以私有制为主的强制性制度变迁 (1949—1952年)
新中国成立初期, 在长期战火的摧残下, 百业待兴, 农业生产破坏尤其严重, 粮食产量不足, 农民长期遭受地主的压迫和剥削, 社会极不稳定。为调动农民生产的积极性、促进粮食增产增收, 改善经济发展现状, 1950年6月, 《中华人民共和国土地改革法》明确提出, 废除具有封建剥削性质的地主土地所有制, 实行农民土地所有制。同年9月, 《中国人民政治协商会议共同纲领》规定, 要有步骤地将封建半封建的土地所有制转变为农民土地所有制。依托国家强大的专政力量, 通过“打土豪、分田地”等强制性制度变迁方式, 农村地区迅速确立了“耕者有其田”的农民土地所有制。
实际上, 尽管农民热切渴望获得土地所有权, 但由于旧中国地主在经济和政治地位上占优, 双方实力悬殊, 农民只能选择租佃地主土地耕种, 新中国的成立无疑打破了这一均衡。新生政权作为无产阶级的代表, 倾向于维护农民阶层利益, 出于国家发展全局考虑, “打土豪、分田地”也是大势所趋。最终, 在政府的强力支持下, 农民与地主的力量对比发生逆转, 博弈的均衡结果是地主被彻底消灭, 广大农民获得土地所有权。
在城市地区, 为消灭反动势力, 彻底铲除其经济基础, 同时团结民族资本家和民主党派, 政府强制没收了外国资本、官僚资本和敌对势力所占有的土地并使之国有化, 而对城市民族资本占地给予一定程度的认可和保护以支持民族资本主义工商业发展。1950年11月, 中央政府颁布《城市郊区土地改革条例》, 没收封建地主市郊土地归国家所有或分配给农民耕种, 拉开了城市土地国有化的序幕。鉴于大量宅基地和个体工商户经营用地形式的土地产权掌握在私人手中, 城市地区出现以私有制为主、公有制为辅的二元土地产权并立的情况。
2. 社会主义建设时期以公有制为主的强制性制度变迁 (1953—1978年)
三年土改产生了良好的制度绩效, 农业生产迅速恢复, 城市工商业欣欣向荣, 初步具备了向社会主义过渡的基础。为率先进入社会主义初级阶段, 中央政府在全国范围内发动了针对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造, 俗称“三大改造”。
农业的社会主义改造, 其实质是通过建立互助组—初级农业合作社—高级农业合作社的方式逐步将农民的土地经营权转移到集体手中。1955年11月和1956年6月, 全国人大先后通过《农业生产合作社示范章程》和《高级农业合作社示范章程》, 进一步剥夺了农民土地所有权, 直接将农民私人所有的土地转为农村合作社集体所有。1958年, 农村地区掀起了热情高涨的人民公社化运动, 彻底实现了土地等生产资料的公社所有制。1963年, 中央出台《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》, 将农民个人宅基地收归生产队集体所有, 确立了中国农村土地“三级所有、队为基础”的集体土地所有制。在该制度下, 土地为公社、大队和生产队所有, 农民丧失了土地的所有权和经营权。在这一过程中, 政府出于农业社会化大生产的目的, 希望收归土地所有权以便集中管控, 农民却希望保留手中的土地所有权。双方博弈显然存在地位不对等, 但政府也必须兼顾农民的利益, 最终走出一条偏向政府的间接路线, 即通过农业合作社和人民公社的方式逐步将农民土地所有权和使用权转移到由政府领导的集体手中。
手工业和资本主义工商业的社会主义改造则通过“和平赎买”的方式, 逐渐将掌握在私人手中的土地产权转变为国家所有。1956年, 中央颁布《关于目前城市私有房地产基本情况及进行社会主义改造的意见》, 将私人占有城市空地、街基收归国有, 并严格限制私人土地及其附着房屋自由流转。1958年1月6日, 国务院出台《国家建设征用土地办法》, 明确城市和工业建设需要扩大占地面积时, 要按照所征用农地年产值的倍数来进行补偿, 为集体所有土地转变为城市国有土地提供便利。1966年, 中央进一步提出将私人宅基地收归国有。由此, 中国城市地区确立了土地实质由国家所有和分配使用的产权制度。此轮博弈中, 政府意志胜于个人意志。个人不得不出让私人土地产权, 这完全符合自上而下的强制性制度变迁的逻辑, 博弈的均衡结果是土地国有, 统一分配。
3. 改革开放后“两权分离”的诱致性制度变迁 (1978年至今)
城乡一元化土地产权垄断制度并未带来预期绩效, 土地资源利用低效, 工农业生产停滞不前, 在文化大革命的冲击下, 国民经济已是千疮百孔。人民寄希望于新一届领导班子调整生产关系以解放和发展生产力, 因而土地产权成为各方关注和争论的焦点。1978年安徽凤阳县小岗村18位农户率先承包土地, 拉开了农村土地改革的序幕。十一届三中全会上, 邓小平提出并主张实施家庭联产承包责任制, 1983年正式在全国农村地区推行, 年底实行包干到户的农户占到全部农户的98%左右, 家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右, 基本实现了土地所有权与使用权的分离。2002年全国人大常委会通过《中华人民共和国农村土地承包法》, 进一步明确界定了农户的土地产权。随着农村土地改革的深化, 土地流转不足日益成为制约农村经济社会发展的瓶颈。为此, 十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 强调“完善土地承包经营权权能, 依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利;加强土地承包经营权流转管理和服务, 建立健全土地承包经营权流转市场”, 标志着中国农村土地步入自由流转时代。
改革开放初期, 尽管中国广大农村地区迅速完成两权分离, 但城市的土地所有权和使用权仍由国家高度垄断, 土地使用由国家划拨, 其流转更是受到严格管制。单一的土地产权制度严重妨碍了城市土地资源的合理利用, 成为商品经济发展的“拦路虎”。此时, 深圳和上海先后在实践中探索出城市土地自由流转的若干办法, 并取得良好的实践成效。在此背景下, 国家开始主动考虑对传统的城市土地产权制度做出必要的修正。1988年4月, 中央通过《中华人民共和国宪法修正案》, 直接删除了“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”中“出租”二字, 并增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的内容, 从而为城市土地的出租和转让“放行”。同年12月, 《中华人民共和国土地管理法》 (以下简称《土地管理法》) 规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1990年5月, 国务院进一步出台《城镇国有土地使用权出让和暂行条例》, 明确规定对国有土地的使用权可采取“协议、招标和拍卖”等市场交易方式进行转让。1995年6月, 全国人大常委会第十四次会议通过《中华人民共和国担保法》, 允许国有土地使用权抵押。2004年3月14日, 全国人大第十届第二次会议审议通过第五次修订的《中华人民共和国宪法修正案》规定“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”, 同年11月, 国土资源部在《关于完善征地补偿、安置制度的指导意见》中, 将原征地补偿最高标准由所征土地年产值的10倍提高到30倍。实际上, 这种“涨价归公”的做法并未有效补偿失地农民的利益, 给日后城中村尤其是“小产权房”治理埋下了隐患。在城市土地产权制度变迁中, 企业迫切希望土地使用权自由流转, 政府出于维护公有制的主体地位坚持土地国有, 并深化城市土地市场改革以释放经济发展活力, 博弈的均衡结果是颁布一系列法律法规来逐步建立土地使用权交易市场, 最终确立“两权分离”下的土地自由流转制度。
改革开放后, 中国土地产权制度逐渐向土地使用权市场化方向演变, 但随着城市化的发展及城乡土改进程的差异, 出现“同地不同价”的城乡二元土地市场结构, 其根源在于“同地不同权”。除了城乡分治的所有权结构外, 更为突出的是城乡建设用地的不同赋权。相较于城市, 农村集体建设用地权能不足, 使用权、流转权、收益权和处分权受到严格管制, 此即是城乡二元化土地产权制度。
三、当前城乡二元化土地产权制度的问题:以深圳“小产权房”为例
从表面上来看, 土地产权属尚且清晰, 但实践中却存在诸多问题。尤其是近年来伴随城市化的快速扩张, 大量集体土地被征收为国有, “小产权房”治理问题日益突出。由于土地产权多头管理、主体不清, 以致引发多方利益博弈, 虽然名义上这部分土地已变性为国有, 由政府代管, 但实质上其使用权仍掌握在被征地集体和农民个人手中, 他们在公共用地和宅基地上大肆搭建和扩建违章建筑, 非法出售商品房, 成为城市规划的“法外之地”。作为制度产物, 日益普遍的“小产权房”现象背后潜藏着土地产权制度更为深层次的矛盾。而深圳作为改革开放的先试先行之地, 其城市化水平伴随着经济的腾飞而高速挺进, 所面临的“小产权房”问题颇具代表性。因此, 本文将重点剖析深圳案例, 以此来反映与思考当前中国城市化背景下日益突出的土地产权制度问题。
(一) 深圳“小产权房”的体制改革历程
1.“小产权房”占据深圳建筑面积的半壁江山
深圳土地市场经过1992年的统征实现了原特区内土地的国有化, 2004年的统转实现了原特区外土地的国有化。因此, 在现有法律框架下, 深圳已不存在农村集体用地。但由于城市化进程中土地历史遗留问题的客观存在, 其土地的二元管理体制依旧未变。在现代化高楼大厦间, 充斥着大量集体经济组织附属下的各种工业用地及“小产权房”建筑, 导致深圳形成了理论上土地国有一元化和实际上土地国有和集体所有二元化的特有现象。
依据相关规定, 深圳政府“历史遗留违法建筑”, 即符合“一户一栋”政策下的原当地农民, 可自行建造占地不超过100平方米、建筑面积不超过480平方米的自用住宅, 每人还拥有100平方米的工商用地指标, 每户还拥有200平方米的公共设施用地指标。凡超出上述指标的建筑以及非法占用国有土地建房的, 被称为“小产权房”。由于“小产权房”相对商品房价格偏低, 在高额利益驱动下, “小产权房”抢建、加建、扩建和乱建现象成风。截至2011年底, 深圳“小产权房”违法建筑高达37.94万栋, 建筑面积高达4.05亿平方米, 占全市总建筑面积的一半。
2.“小产权房”确权及清理难度大
当前, “小产权房”并非百害而无一利, 城市化进程的推进、农民集体土地收益较低及高房价共同催生“小产权房”壮大的空间, 使其对满足住房刚性需求发挥了一定作用, 其关键问题在于如何在合法、合理途径上进行处理。 (1) 大面积“小产权房”等违规建筑, 如若采用刚性手段全部拆除, 一是在实际操作上不现实, 造成大量在建、已建的住房建设资金和建筑材料被浪费, 对社会财富造成巨大浪费。二是将对原农村土地产权和集体利益造成更大冲击, 导致大部分人“无家可归”, 购房所用积蓄也付之东流, 激化社会矛盾, 严重影响社会稳定。三是将造成房地产市场供应紧张, 进而拉高房价, 必须采取其他确权或清理渠道予以解决。因此, “小产权房”能否确权?如何依据现状与未来城市发展需要进行确权?确权标准如何设定?确权后房屋如何定价都成为关注的焦点。 (2) “小产权房”的管理上存在缺位, 相关部门没有履行应有的监管责任, 没有具体的细则出台。究其原因, 主要是“小产权房”涉及的利益主体颇多, 情况相对复杂, 受法不责众等观念的影响, 在解决上无法实现一刀切, 相关部门难以对其管理进行长远规划。同时, 由于现行针对“小产权房”的法律法规缺失, 深圳市政府不得不出台一系列相关的政策法规对管理空白点予以填补, 但这些政策往往缺乏连贯性与稳定性, 甚至凌驾于法律之上, 造成了政策失效。
(二) “小产权房”背后的土地产权制度问题
1. 土地产权主体模糊
中国城市土地产权归国家所有, 即全民所有制。理论上, 人人都是国有土地的所有者, 但实际上谁都没有支配权, 土地所有权由中央政府代为行使。曹建海[13]发现, 由于土地资源的分散性, 土地开发利用、出让转让等实际权限均由地方政府实施。而中央与地方政府不同的利益博弈使双方在土地收益分配中的摩擦不断 (主要为双方在土地出让金分成比例上的矛盾) , 从而导致土地管理效率低下。而关于农村土地产权主体, 曲福田和田光明[6]指出, 《土地管理法》虽提出“农村土地归农民集体所有”, 但法律对“集体”的边界却无明确规定, 其实际经营管理者只能是“村集体经济组织或者村民委员会”、“农村集体经济组织或者村民小组”或“乡 (镇) 农村集体经济组织”。由于农村集体经济组织大多不存在, 乡 (镇) 、村的基层政权组织便成了事实上的土地产权所有者。显然, 这种权、责、利的不对等极易造成村干部滥用权力, 引发严重的道德风险。因此, 在集体产权主体虚设, 缺乏人格化产权所有者的情况下, 农民土地权益得不到有效保护。
由于深圳土地产权需要市政府代表国家行使, 而市政府特别是各区政府为增加财政收入和提升经济指标有很强的激励大面积征地和实施“造城运动”, 因而近几年出现土地出让管理不严状况, 导致土地资源大量流失, 土地调整和优化配置面临困境。当前, 中国城市土地使用权实际上是集占有权、使用权、部分收益权和处置权于一体的准土地所有权, 这使得土地所有权与土地使用权的界限趋于模糊, 违背了土地所有权与土地使用权“两权分离”原则, 导致部分群众对使用权使用年限问题存在误解。特别是对于被征地农民和村集体而言, 一方面, 村民普遍认为土地自有, 将通过代际传递无限保留, 以至于建立在实际掌握于集体和个人手中的国有土地上的“小产权房”虽名义违法而实际上似乎又是合法的存在;另一方面, 原农村集体内部利益分配矛盾会进一步强化。在土地转征前, 土地产权的主体并未界定清晰, 存在村干部滥用权力获取集体土地收益的风险, 而转征后随着土地增值, 一些房地产开发商开始与被征地村干部勾结, 联合榨取失地农民村集体公共土地使用权权益。
2. 城乡土地产权不对等
尽管城乡土地均实施“两权分离”的产权制度, 二者使用权的物权属性却大相径庭: (1) 建设用地赋权差异。城市国有建设用地允许机构和个人拥有使用权, 其使用范围几乎不做限制, 可自由出租、转让;而农村集体建设用地的使用仅限于三类, 即兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设, 且不允许出租和转让。 (2) 土地资本化范围差异。城市国有建设用地享有担保抵押权, 而农村仅限于以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地和承包的农村土地及附着于乡镇企业厂房等建筑物的建设用地可供抵押, 大面积的耕地、宅基地、自留地和自留山等土地使用权却不允许抵押。曲福田和田光明[6]认为, 由于产权的不对等, 城乡土地市场出现“同地不同价”的地权歧视现象。农村集体土地在市场交易中不能享有与国有土地同样的待遇, 必须通过国有化 (征用) 才能进入城市土地市场。而在土地征收过程中, 失地农民仅享有原有土地用途下的当量收益, 更为可观的增值收益却被地方政府和开发商所鲸吞, 这实质上说明农民的土地发展权也被剥夺了。
以深圳为例, 原农村集体土地入市的一般途径是先由政府出面征地将农村集体用地转变为国有用地, 再由政府采取招拍挂等方式出让土地使用权。该方式催生了地方政府对土地财政的依赖, 却未使农民享有应有的权益: (1) 政府通过土地征用权强制实施土地国有化, 实现土地控制权转移, 并依据土地原用途对原农民进行直接补偿, 而直接补偿成本相对于普通征地赔偿成本大大降低, 导致农民利益受损。 (2) 征转补偿手续不清、补偿协议不完整、补偿工作不到位, 部分补偿承诺未能兑现。 (3) 政府既没有对原农村市政基础设施的建设与投资给予实际的补偿, 也没有将国有化后的基础设施建设纳入统一的规划与投资。可见, “小产权房”的建设在一定程度上补偿了失地农民在征地过程中被剥夺的部分利益和缺位的地方政府市政投资, 因而也可能获得了地方政府的默许。
四、城市化背景下土地产权制度的改革思路
(一) 英国的经验与启发
在路径依赖作用下, 世界各国在“小产权”领域的制度设计大相径庭。其中, 英国是西方发达国家中最接近于土地产权公有制的国家, 且土地产权制度运行十分成熟, 对于介乎公私之间的中国特色集体所有制的改革, 具有很好的借鉴作用。因此, 本文重点对英国的土地产权制度进行考察。
在英国, 土地使用权拥有者, 又被称之为土地持有人或租借人, 其所拥有的土地权利总和为产业权。产业权包括四种:限期保有的土地产业权、限定继承的土地产业权、无条件继承的土地产业权、终身保有的土地产业权。其中, 限期保有的土地产业权属于租业权, 有一定的年限限制, 在租赁期内, 自由保有权人不得随意干涉, 相关土地产权规定也不得随意更改。后三种产业权被统一归类于自由保有的地产权, 也称为永业权。永业权一般以契约、居住、耕作使用等形式为基础确定, 是在对某一土地连续居住或使用12年以上所自动视为使用者保有的权利。因此, 尽管从法律层面来说, 英王或国家是土地所有权拥有者, 但永业权持有者却是实质上的土地拥有者。主体在不违反相关土地法律、法规, 不侵犯他人土地利益的前提下拥有自行利用和处置土地的权利。出于公共利益需要占用私人土地时, 中央政府和各级地方政府以及高速公路、城际轨道、水电公司等国营公司有权强制征地, 并根据征用前的土地市场价格计算相关征用费用。基于有效保障被征地人的合法权益, 近年来, 英国政府在土地征用中逐渐倾向于用较为柔和的平等协商方式, 制定合理补偿方案和程序并严格执行。
不难看出, 明晰产权是英国确保土地资源合理配置的关键, 事实上这也符合科斯定理的逻辑。基于中国公有制占主导的社会主义市场经济体制背景, 土地的公有制属性自然难以动摇。在既定产权模式下, 明晰产权主要出于对各权利主体之间利益均衡的考虑, 既强调了土地管理的效率与公平, 也提出了政府在完善产权制度的责任和义务, 因此, 明晰产权应作为下一阶段改革的方向。当前亟需对土地产权主体属性进行清晰的界定和确权登记, 具体包括土地承包经营权和使用权的主体界定, 特别是转征后的原农村集体公共用地使用权的归属问题, 而有关土地初始产权及其变更、转移和抵押等情况则需一一登记, 并赋予司法上的效力。在此基础上, 应进一步引入市场机制推动土地流转, 尤其是农村集体用地的合理流转。为防止政府滥用强制征地权, 必须对征地程序进行详细规定, 尤其要在提出征地建议和处理征用相关过程这两个关键点上严格把控, 以切实保障失地个人和集体的利益。
(二) 诱致性制度变迁的成功经验
当前, 城乡二元化土地产权制度的内在矛盾日益凸显, 作为映射此矛盾的一面镜子, 城市“小产权房”乱象成风。因此, 新时期城乡土地产权制度也急需进行改革, 而城市“小产权房”的治理无疑是一个突破口。纵观新中国成立以来的土地改革历史, 每一次重大的土地产权制度改革必然伴随着一次深刻的土地产权制度变迁。土地产权制度变迁的理论和实践经验显示, 只有诱致性制度变迁才是实现社会进步的最佳方式。下一阶段的改革也必须坚持诱致性制度变迁的路径, 即在坚持明晰产权的土地改革思路下实行由政府和市场微观经济主体共同参与的三阶段改革模式:
第一阶段:规划引导阶段。以政府及相关土地行政管理部门为主体, 通常依据两个方面的发展情况进行规划。 (1) 大力吸收借鉴国外有利于增进国内土地资源配置效率的制度安排。 (2) 微观经济主体自发安排与创新, 也称为原发型制度改革。政府要引导和刺激各微观经济主体参与到土地产权制度改革中来, 其实质在于以调整、规范外生因素的方向和大小, 从而引出制度变迁内生因素。
第二阶段:参与跟进阶段。在接受政府规划和引导后, 得到土地产权制度改革的相关信号, 积极主动参与到改革中来, 了解以明晰产权为核心的改革基本信息及其所可能带来的潜在利益, 从而深入挖掘对改革的动机、方向、执行力度、有效期限等信息, 并积极酝酿安排创新, 将制度改革所需的潜在力量转化为实施力量。在这个过程中, 基于对潜在经济利益的追逐, 以诱致性制度变迁为代表的内生因素开始不断崛起, 逐渐产生初始行动集团, 主动在市场中承担起土地管理制度改革任务。
第三阶段:推动完善阶段。经过参与跟进阶段对内生力量的激发后, 以明晰产权为核心的土地产权制度改革的各方面条件逐渐成熟, 政府可以酌情制定土地明晰产权的具体规则, 推出改革阶段性方案, 并选取典型地区进行试点考察等方式推进并实施改革。考虑到改革过程可能会遇到各种困难与曲折, 因此, 应以政府及其土地行政管理部门为主导, 为改革创造良好的改革环境, 相机处理各种难题, 并不断总结经验教训。同时, 政府要积极与市场中各微观主体进行合作, 共同为新制度的形成提供条件。其实质在于将内生作用力与外生作用力有效结合, 推动与完善土地产权制度改革。
五、结论
随着改革开放不断深入, 土地使用权和附属在土地上的各种权利成为大多数公民的主要财产。虽然有关土地权利的法律地位得到提升, 对土地权利的规定日益全面, 但是我国土地权利保护现状不容乐观。从法律层面上来说, 《土地管理法》和其他法律条款虽然涵盖了土地权利, 但是现有政策文件中对土地权利的诠释存在诸多不一致的地方。立法中的不一致造成实践中土地权利设定和认定的非统一性。土地权利内容方面, 现阶段法律未能依经济社会发展而进行调整。科学技术的发展使附属在原有土地产权上的各项经济权利增多, 单一土地权利已不能适应市场经济发展需要。此外, 国家土地管理工作集中在对土地使用的管制方面, 而社会主义市场经济的发展依赖要素的合理流动, 土地权利的不可流动性减弱了市场配置资源的灵活性, 造成社会福利因土地管理缺失而有所减少。
基于上述土地权利保护问题, 本文运用制度变迁理论框架纵向追溯了我国建国以来土地产权制度变迁历程, 通过剖析深圳“小产权房”案例, 分析了当前我国土地产权制度中存在的问题, 结合英国土地产权制度的实践和中国土地产权制度变迁的历史经验提出了明晰产权的改革思路。本文的主要结论如下: (1) 建国来我国土地产权制度先后经历了强制性制度变迁—强制性制度变迁—诱致性制度变迁历程, 未来土地产权制度将继续向土地使用权市场化方向演变。 (2) 基于理论与案例分析, 本文发现, 当前中国城乡二元化土地产权制度仍存在土地产权主体模糊和城乡土地产权不对等的问题。 (3) 进一步明晰产权是我国土地产权制度改革的方向, 因此, 今后的改革应坚持诱致性制度变迁的改革路径, 构建由政府和市场微观经济主体共同参与的土地产权制度改革, 从而充分利用制度变迁的内外力作用。总之, 本文认为, 当前土地产权制度需要的是“改革”而非“革命”。
中国乡村发现网转自：财经问题研究 2017年11期
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