【摘要】在推进精准扶贫的过程中，基层政府功能的“双轨化”促使其产生个体化扶贫与集体经营扶贫的行动偏好。个体化偏好强调短期内增加个体收入、缩小贫富差距以完成政策目标。集体经营偏好强调通过乡村自组织发展、集体产业化发展、公共生活重建来提升乡村可持续内生发展能力，并以集体经营利润来增加弱势群体福利，减轻政府财政负担。相比而言，后者更切合国家推进精准扶贫的战略意图。基层政府个体化扶贫偏好既是压力型体制下基层政府的理性选择，也源于低组织化的乡村社会无力承接政府扶贫资源。基层政府个体化的扶贫偏好不仅会造成公共性的流失，使扶贫政策产生负外部性，也容易在政策执行过程中出现短期化、形式化问题。未来推进精准扶贫当延续集体经营的发展思路，在党和政府的领导与协调下依托产业化发展和组织化水平提升，增强乡村社会的内生发展能力。
【关键词】精准扶贫；产业扶贫；个体化扶贫；集体经营扶贫；自组织；基层政府
一、问题提出：基层政府的扶贫取向是什么？
在精准扶贫政策推进过程中，政府因其独特的优势成为核心领导力量：一方面，政府可以利用自上而下的科层制管理体制，建立强有力的反贫困组织机制和层层负责的制度。另一方面，政府也可以利用公共权力，调动经济、社会和文化资源推进扶贫的进程。基层政府作为国家权力向基层社会延伸的神经末梢，其行动偏好直接关系到国家扶贫战略目标的实现。因此，基层政府在执行扶贫政策中的行动逻辑成为学界关注的热点。Montalvo和Ravallion利用省级面板数据，研究了1980年以来中国财政投入的减贫效果，充分验证了政府支出在减少贫困中的作用。张伟宾、汪三贵认为农村扶贫政策从生产能力、市场参与和缓解脆弱性等方面改善了贫困地区农民分享经济发展成果的机会与能力。柏振忠、李长雨以区域数据为样本进行验证，认为加大政府资金投入无论对于增加农民收入，还是降低贫困人口的比重都具有非常明显的作用。
然而在基层社会，部分政府扶贫政策的实施效果并不理想。第一，扶贫政策效率低。张全红利用向量自回归模型就中国政府的农村扶贫资金投入和贫困减少的长、短期关系和Granger因果关系进行了经验研究，发现农村扶贫资金对于农村减贫短期内具有促进作用，但效果不显著。赖明和成天柱依据2001年至2010年间的县级面板数据证明财政扶贫资金存在效率损失。任超认为，“精准扶贫的精准识别要求与贫困户的非精准定位相矛盾致使精准扶贫功能与效益不高”。第二，扶贫政策执行出现偏差。李博以国家级扶贫县的实践为依据提出，“依附于科层制下的扶贫项目在实施前的选择性平衡、实施中的反科层制逻辑以及落地后的短期效应，造成项目制在扶贫中功能式微”。
为什么前后的研究成果会出现如此大的反差呢？朱天义将上述问题的诱因归结为精准扶贫中基层政权存在的选择性治理偏好，即“在扶贫工作中，乡镇政权往往依据乡村的承接能力以及资金配给能力将扶贫村划分为中心村、一般村庄和边缘村。中心村是扶贫项目重点关注的对象，而边缘村鲜有人问津”。许汉泽、李小云从政社互动的角度提出，“农村普遍存在的‘平均主义’思想导致贫困户指标在小组内和小组间平均分配，偏离了精准识别的要求。农民满足于生活自给自足的小农生存伦理与精准扶贫政策的发展性目标之间的冲突导致项目扶贫效果不佳”。郑万军认为，民族地区扶贫既遭遇打工经济下农村人口空心化所致的脱贫主体严重弱化与缺失，也面临“项目制扶贫陷进”，即贫困地区缺乏承接政府项目的资金配套能力和相应的人力支撑。
上述成果从政府和乡村社会两个层面对扶贫政策执行低效的原因进行了研究，前者展示了政府决策偏好对扶贫绩效的影响，后者则论述了乡村社会本土因素对扶贫政策执行的作用。但二者对基层政府扶贫政策执行的行为偏好的关注度略有不足，然而政府政策的执行偏好恰恰决定了政策执行的力度和扶贫资金的真正流向。笔者以江西省两县精准扶贫实践为对象，采用半结构访谈与参与观察的方法，通过对乡镇、村干部、扶贫工作队等不同主体的访谈，在详细了解基层政府确定精准扶贫实施方案、考核以及监督等方面流程的基础上，试图回答以下问题：精准扶贫政策执行时，基层政府的行动偏好是什么？这些行动偏好与国家精准扶贫战略有什么逻辑关联？基层政府政策执行偏好的根源及其限度是什么？
二、基层政府功能的双轨化与双重扶贫行动逻辑
基层政府作为国家权力与基层社会接触的末梢，在推进国家治理体系与治理能力现代化进程中发挥着至关重要的作用。习近平总书记在十九大报告中提出，“坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制”。其中，基层政府的执行偏好及运行逻辑直接影响国家贫困治理的绩效。
（一）基层政府的功能“双轨化”与双重行动偏好
一方面，基层政府一端扎根于基层社会，深谙民情民意，与基层社会有广泛的联系，当以服务基层民众和服务基层社会的发展为己任。马克思主义认为，人民是历史的创造者，是历史活动的主体，是推进历史前进的决定性力量。“随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”“自从阶级产生以来，从来没有过一个时期社会上可以没有劳动阶级存在的。”习近平总书记在十九大报告中重申，“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量，必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民”。然而，基层政府在推进精准扶贫的进程中却存在“治理资源有限”“治理工具缺乏”“社会动员能力下降”等问题，要顺利推进贫困问题治理，完成政策目标就必须获得民众的认同与配合。
另一方面，基层政府作为国家权力在基层的延伸，又需要承担来自科层制组织自上而下的压力和任务。地方政府是一个结构完整、联系紧密的组织系统,在基层治理中，上级政府往往通过“行政发包”的方式来动员“体制内部”的下级政府或部门。储建国、包涵川认为，在中国的政治运作中存在着自由裁量权的嵌套结构，在正式制度运行层面，上级政府通过检查验收、行政事务的最终决策权、任意的行政干预、下级官员的晋升和任免等措施强化对下级政府的控制，下级政府则在不违背上级基本原则的条件下灵活变通执行上级的政策,对上级负责并依赖上级。在非正式权力运行层面，上级政府或者通过强度政治激励，促使下级迎合上级的偏好，也或者通过强度外部控制来约束下级政府。
基层政府权力的双重认同来源衍生出基层政府的双重功能。其一，科层制管理功能。为了达成贫困治理的目标，基层政府不仅需要紧紧把握上级政府部门的偏好，采取相应的扶贫措施应对上级政府的考核，以获取上级政府的支持与政治激励，在政府间竞争中占据优势，而且还需要对政府组织结构、人员结构以及权力运行流程进行优化，以更好地推进上级政府政策规划的贯彻落实。其二，社会治理功能。从中国共产党对政府的定位来看，党的十六届三中全会首次强调，要增强政府服务职能，首要的是深化行政审批制度改革，政府职能从“全能型”转向“服务型”，政府决策建设突出规范化，增强透明度和公众参与度。习近平总书记指出，乡镇政府是我国的基层政权组织，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是贯彻落实党和政府决策部署的战斗堡垒。现阶段建设坚强的基层政权，很重要的一点是用服务型政府理念引领基层政权建设，加快建设乡镇服务型政府。与双重功能相适应，基层政府在扶贫实践中体现出了两种行动偏好：一种是个体化扶贫偏好，另一种是集体经营扶贫偏好。
（二）精准扶贫与基层政府扶贫偏好的张力
个体化扶贫偏好与集体经营扶贫偏好就像一个光谱的两极，基层政府总是在两者之间摇摆和徘徊。个体化扶贫偏好是指在压力型体制下，理性的基层政府为了尽快完成自上而下的绩效考核指标，短期内提高贫困个体收入水平的行动偏好。个体化扶贫偏好的内涵分两个层次：第一，基层政府在执行扶贫政策的过程中，将贫困户数量作为指标摊派给部门和基层干部，并将贫困户短期收入增加作为绩效考核的依据。第二，在扶贫资金的流向上倾向于将资金以个人的名义分发，扶贫资金最终流入了贫困人口的账户。数量庞大的扶贫资金化整为零，无论对于个人的发展还是乡村经济的发展作用都很有限。此外，由于个体人力资本、社会资本以及获取扶贫资源机会的差异，少部分乡村精英反而在扶贫资金的获取上更占据优势，而真正贫困的个体却无法得到帮扶，从而使得国家的扶贫政策在基层社会遭遇“精英俘获”。
集体经营偏好是指在社会发展条件具备且发展需求旺盛的背景下，基层政府协调地方经济、文化、社会资源，整合和协调政府组织机构，通过恢复乡村经济社会的内生发展能力，最终实现个体民众脱贫的行动取向。集体经营偏好的内涵分为以下几个方面：第一，扶贫资金优先应用于发展乡村经济，培育乡村经济社会的内生发展能力，而不是如个体化偏好一样将资金全部分发于个人手中，陷入“漏斗陷阱”中。第二，基层政府要监督村自治机构合理应用村集体经济资源，协调好经济发展与个体福利共享之间的关系。
“精准扶贫不能片面地看待‘到村到户’的工作要求，亦不能将精准扶贫视为单一主体的职能，单纯追求数字层面、指标层面的‘脱贫’，需要将经济目标、社会目标、文化目标有效统一起来提升内生发展动力。”第一，消除贫困是社会主义本质的体现，精准扶贫要以切实辅助贫困人口脱贫为最终目的。2015年11月27日至28日中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记强调消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。全面建成小康社会，是我们对全国人民的庄严承诺。第二，精准扶贫要以产业化带动乡村社会发展，要将农村地区的资源开发与市场需求结合起来，壮大乡村经济规模。习近平总书记在中央政治局第三十九次集体学习中强调:“要提高扶贫措施有效性，核心是因地制宜、因人因户因村施策，突出产业扶贫，提高组织化程度，培育带动贫困人口脱贫的经济实体。”第三，精准扶贫要通过提升乡村社会的自组织水平来提升其内生发展能力。习近平总书记强调：“要加强贫困村两委建设，深入推进抓党建促脱贫攻坚工作，选好配强村两委班子，培养农村致富带头人，促进乡村本土人才回流，打造一支不走的扶贫工作队。要充实一线扶贫工作队伍，发挥贫困村第一书记和驻村工作队作用，在实战中培养锻炼干部，打造一支能征善战的干部队伍。农村干部在村里，工作很辛苦，对他们要加倍关心。”第四，精准扶贫要以社会主义核心价值体系为指引，重塑乡村社会的公共文化环境，促进物质扶贫与文化扶贫相协调。精准扶贫政策的战略定位与基层政府的扶贫取向存在很大的关联。其一，两者的落脚点都在于解决贫困人口的脱贫问题，集体经营强调通过政府与社会的互动提升民众的内生发展能力，并兼顾经济扶贫与文化扶贫的协调。但个体化扶贫的偏好却单纯强调“输血式”扶贫，结果导致扶贫资金最终流入消费领域，无法起到促进贫困人口发展的目的。其二，集体经营偏好主张通过贫困地区的产业化发展来壮大集体经济，并做到让贫困人口共享发展成果。但个体化偏好明显对发展乡村经济关照不够。总体而言，在乡村社会低组织化、低自主发展能力的前提下，集体化经营偏好更契合党和政府推进精准扶贫的战略，更有利于推进精准扶贫政策落到实处。
三、基层政府扶贫实践中的取向冲突：个体化或发展集体经营
精准扶贫的初衷在于政府与社会对接的过程中提升基层社会的内生脱贫能力。在扶贫实践过程中，基层政府围绕如何提升乡村社会的内生发展能力形成两种行动逻辑:一种行动逻辑倾向于将扶贫资源大而化之，分散于每个个体之中，以此短期内提高个体经济水平,其中又包括政府扶贫资源流向的个体化和政府内部绩效考核的个体化；另一种行动逻辑倾向于将分散的扶贫资源汇聚，通过壮大乡村的集体经营能力和提升乡村发展的抗风险能力来实现全部扶贫之目的。
（一）扶贫个体化与基层政府的理性偏好
1、个案介绍
WN县位于赣西北，国土面积3507平方公里，全县辖8镇11乡，1个街道办和1个开发区，186个行政村，其中山区乡（镇）7个，66个行政村；沿湖乡镇12个，120个行政村。全县总人口39.15万，其中在贫困线徘徊的人口3.85万,按照年人均纯收入2736元的标准来推算,该县贫困农户9966户，贫困人口数29208人，其中一般贫困户3768户，低保户3808户，五保对象1439户。恶劣的环境形势直接制约着该地经济社会的发展。该地区域面积大，居住分散，特别是居住在深山区和库区的群众居住条件和环境十分差，耕地面积极少，自然灾害频繁。全县有五分之一的人口住在深山区，为了生存年青人都外出打工，中年人在县城附近打临工，有部分群众自发从山里搬出来，去投亲靠友。WN县有五分之二的人住在库区（WN县是江西省第一大库区移民县，有库区移民16万多人），耕地主要是挂壁田地，无水利设施，靠天吃饭，生活水平一直停留在温饱线上。但WN县与其他地区相比并不是一无是处。WN是生态大县。境内山清水秀，风光秀美，森林覆盖率达72.1%，负氧离子年平均值达5万个/立方厘米，大气环境质量达国家一级标准。地下探明有极为丰富的钨、铜、锑、锰等有色金属资源和大理石、煤炭、页岩气等非金属矿产资源，地上有得天独厚的生态旅游资源，还有丰富的林业资源、水产资源。WN县贫困落后的现实与丰富的资源储备之间的矛盾不由使笔者有此疑惑：为什么守着“金饭碗”该县民众还发展不起来呢？
2、个体化社会与扶贫的“漏斗效应”
改革开放以后，随着市场经济的发展，中国逐渐由“总体性社会”向个体化社会演变，个体“行为关照的对象由传统村落社区、社会主义集体、家族乃至家庭转变为个体自身。他们对村落社区的认同越来越淡漠，跟集体几乎没有任何利益联系，家族只是偶尔勾起对共同祖先残缺不全记忆的形式共同体，家庭不但日渐核心化而且日益不稳定”。当这种个体化的社会境遇与政府的个体化的扶贫取向相结合，不仅会导致政府扶贫资金的低效使用，还会滋生大量的形式主义扶贫行为。
其一，早在2016年WN县就确定了扶贫的绩效目标，即贫困人口全部脱贫。2016年脱贫1.6万人；2017年脱贫0.3098万人。贫困村全部退出。2016年退出8个贫困村；2017年退出3个。为完成这一目标，政府预计会将大量的扶贫资金划归到零散的个体账户之下。通过建档立卡，确定贫困人口人均一亩面积内，每亩补助2000元，从2015年开始，分五年按照500元（整地验收合格后发放）、500元（苗木栽植后发放350元，完成抚育管理发放150元）、200元进行奖补（超过人均一亩的部分按非贫困人口种植油茶奖补标准进行补助）的办法落实。同时，建档立卡贫困户还可以叠加享受市财政对油茶种植产业的相关补助。
其二，推进农村危房改造。整合新农村建设、危房改造、易地搬迁、灾后重建、贫困残疾人危房改造等项目资金，加快推进农村危旧房改造。重点帮扶特困户危房改造，对经调查核实确属建不起房的特困家庭（五保户除外），按人均20平方米、户均不低于60平方米不高于80平方米的标准，对其新建安居住房按500元/平方米进行补助。
3、扶贫个体化与政府绩效考核
与上文提到的政府扶贫资金流向的个体化相适应,政府在内部管理和工作人员绩效考核中也严格按照扶贫个体化的思路在展开。
其一，将脱贫指标摊派到个人。WN县在2016年已建立“县级负总责，乡镇抓落实”的脱贫攻坚工作管理体制，相关文件规定，县一级是扶贫开发攻坚的工作主体、责任主体、实施主体、管理主体；乡镇、村主要抓好具体工作落实。乡镇党政“一把手”对本地脱贫攻坚负总责，帮扶部门“一把手”对部门帮扶工作负全责。进一步完善干部结对帮扶制度，全县每位县级领导不少于3户、每位科级领导不少于2户、每位科级以下工作人员（教师、医生除外）不少于1户，其余贫困户由所在行政村党员干部包干兜底，确保每个村都有1支驻村扶贫工作队，结对帮扶不漏一户，不缺一人。驻村扶贫工作组和贫困户帮扶责任人包干完成脱贫任务，不脱贫不脱钩，形成上下贯通、横向到边、纵向到底的责任体系。
其二，严格考核奖惩措施。WN县还建立了年度扶贫开发工作督查制度，出台扶贫开发工作成效考核办法。坚持在脱贫攻坚第一线考察识别干部、锻炼培养干部、选拔任用干部，把扶贫开发实绩作为选拔使用干部的重要依据，对扶贫实绩突出的优秀干部优先提级、提拔使用，对脱贫攻坚措施不力、成效不佳、弄虚作假的党政领导干部严格问责，对扶贫帮扶和驻村帮扶重视不够、工作不实的单位领导及时调整。将脱贫攻坚作为村级考核的重要内容，对年度脱贫攻坚任务完不成的村不能评先进，村党支部书记不能评先进。这项政策的结果导致很多基层干部不得不自掏腰包来扶持贫困对象。
（二）发展集体经营：政社协商共促的选择
1、个案介绍及意义
XS县是位于江西省西北的一个国家级贫困县，HX村曾是该县典型的贫困村，被省财政厅等多家单位作为对口帮扶的对象。该村距离县城20多公里，三面环山一面临水，下辖15个村民小组，共计612户人家2712人。在2009年之前HX村“两委”一直是由土生土长的村干部组成，村领导班子发展乡村经济的积极性不高，“等”“靠”“要”思想观念明显左右乡村经济社会的发展，因此该村集体经济薄弱，村集体负债累累，甚至于村干部4年都发不出工资。政府部门个体化的扶贫思维与乡村固有的“等”“靠”“要”思想观念结合不仅无益于脱贫，反而使得村庄人心浮乱。该镇工作人员表示，在2009年之前该村赌博之风横行，刑事案件频发，镇干部曾6年无法进入该村开展计划生育工作。
但是，HS村的发展境况随着该村外出打工创业的体制外精英的回流而发生了改变。回流乡村的精英在政府部门的支持下，部分人担任了村两委班子职务，在他们的引导和带领下，该村一方面完善投资环境争取更多的扶贫资金和社会资源，另一方面也对以往的发展思维和发展模式进行了调整，不仅摆脱了过去的陈旧思路，而且将重点放在发展集体经营，在集体经营的基础上夯实乡村经济基础，并依托集体经营的收益辅助贫困户，发展村公益事业。近年来，该村发生了翻天覆地的变化:从产业结构来看，HS村建立了包括花卉、苗木、养殖、蚕桑、酿酒、加工于一体的产业结构。2008年该村创建了产业园区，2009年便引进了4家企业在此落户，当年就解决了村里100多人的就业问题。该村还大胆开拓创新，吸引省蚕种场在此建立养殖基地，2012年该村仅春蚕的产值就高达100多万，该村纯收入超过5万元的就超过30多户。2015年该村蚕桑产业的产值就攀升到500多万元。从人均纯收入来讲，2011年该村人均纯收入从2008年的1300元上升到4000元。以HS为个案展开深度剖析，不仅与政府传统的个体化扶贫的思维形成对照，而且有助于为欠发达连片特困去找到脱贫致富的新路子。
2、发展集体经营：落后村的发展基点
在社会组织化水平较低和村民个体化的条件下，村民由于人力资本与社会资本、财力以及文化资源的匮乏，村民很难依靠自身来实现脱贫致富，因此，政府部门将扶贫资金置于个人名下以图短期内增加贫困人口收入的扶贫模式最终会因资源的过度分散而陷入无效。HS村从2009年实行了村委会牵头，村民入股的发展脱贫的路子。
其一，村干部带头投资，提升村民对乡村发展规划的信任度。HS村村民对于村干部的不信任是由来已久的，由于以往受旧有的发展思维地限制，村干部在乡村经济发展中几乎无所作为。此外，村干部只为自己利益考虑的心态也固化了村民对村干部的刻板印象，干群关系并不和谐。再加上，封闭环境下村民固有的小农自保意识的作用，人人都想分利，而人人均怕担责，因此在村两委推出发展项目的起初并没有多少人响应。无奈之下，担任该村村委会主任的经济能人徐某自己垫付启动资金，并经广泛动员后说服该村所有村干部入干股来打消村民的疑虑。在村干部的示范作用下，村民逐渐认可以土地入干股分红，并带薪参与项目建设的方案。
其二，村两委作担保，争取资金扶持贫困户发展。该村地理位置偏僻，在2008年之前除了部分青壮年外出务工之外，其他人都陷入靠天吃饭的境地，结果导致很多村民在银行的贷款无法及时偿还，该村的信誉级别普遍较低，有的村民甚至被银行拉入“黑名单”。新任村支部书记上任后，大胆构想，通过采取“农户自己凑一点，政策补贴一点，村两委担保贷一点”的方式向银行借贷为农户购买农用机械、扩建猪舍、购买运输车辆等。此外，村两委为杜绝村里盗窃、殴斗等恶习，多次走访农户家中，听取民众的意见和建议，并通过吸引外资、丰富产业结构、提升农产品附加值的方法增加就业机会，吸引更多的村青壮年就地入职。
其三，促进资源结构重组，提升集体经营的能力。（1）人力资源结构重组。在社会组织化程度较低、村民个体化的条件下，乡村治理精英成为与政府合作推进扶贫工作，协调国家与社会的核心纽带。在2008年的村支部书记选举中，现任村支部书记由村民全票选举产生。在徐某的带领下大量外出务工创业的该村精英返回家乡建厂创业，部分人进入了村两委班子，对于调整该村发展思路，科学运用政府扶贫帮扶资金起到了非常关键的作用。（2）社会资本重组。乡村治理精英相比其他普通群众拥有更多的社会资本，回流精英的加入对于重塑乡村经济生态具有非常积极的促进作用。2008年恰逢金融危机爆发，HS大量的外出务工人员被迫返乡，为解决民众的生计问题，新任村支部书记徐某动员自己的关系网络，引进多家企业进驻该村，为该村提供就业岗位。之后徐某竭尽努力向政府申请扶助资金180多万硬化了村组公路，并投资500多万建造了村口大桥，各项公共设施建设逐渐完成。
3、乡村公共生活重建：乡村扶贫的价值旨归
其一，规范乡村私性文化，为扶贫创造良好的人文环境。在传统的乡村社会环境下，村庄社会关系网是相互勾连的，身处关系网中的个体会时时刻刻受到网络中其它的个体的监督与约束。此外，乡村关系网衍生出的乡村价值规范对成员的行为也有很重要的约束功能。但是，随着乡村社会开放性增强，与外部世界的交流增多，乡村社会的文化环境越来越呈现出多元化的特征。村民不仅将大部分时间挥霍于寺庙朝拜、教堂礼拜、宗祠祭祀等，而且嗜酒、赌博之风盛行。全村500多户，人口2700多人，在私性文化盛行之时光麻将桌就有62桌，每天将近有300人沉迷于麻将的游戏生活中，有的村民甚至发展到不顾家、不干农活的地步。为了净化村发展环境，村两委深入群众中做思想工作，先后四次召开麻将桌户主会议讨论如何取缔麻将之风，最终提出依靠发展乡村经济，提振村民士气来取消劣质文化对乡村的影响。之后，该村陆续引进二级电站、纯金水厂、服装厂、五金厂等解决了大量滞留乡村的无业人员的就业问题。
其二，依托集体经营发展社会公益事业。HS村在发展集体经营获利后并不是把所有的经营利润化整为零分散到各个村民中，而是在满足村民股权分红权益的基础上给乡村公益事业发展留足了资金。（1）早些年由于村庄经济发展水平较差，基础设施落后，导致很多身处一线的小学老师从该村小学流失，教师队伍储备严重不足，留守儿童的教育成了问题。新任村两委班子经过广泛的协商，决定从村集体收益抽出一部分作为对在校的老师的奖励。具体的实施办法包括：第一，住校老师与学生自愿结对，学生放学后可以继续待在学校由老师代为监管并辅导学生作业，村委会给予该在校老师一定的补贴；第二，针对学生的考试成绩在整个学区的排名，村委会相应的给予代课老师、班主任等差额奖励。（2）用集体经营收益发展社会福利。和其他地方的扶贫实践相类似，HS也遇到了鳏寡孤独者无法依靠自身脱贫的问题，在很多地方这一群体最终处于被边缘化的地位，不得不依赖政府的“五保户”补贴度日。HS村独辟蹊径，将这些人群聚集起来，对他们进行简单培训后，安排他们负责村街道的卫生打扫工作并支付每人每月1500元工资，不仅很好地解决了这一群体的生活问题，实现脱贫，而且也让他们更有尊严的活着，部分人已经在脱贫之后退了政府五保户的名额。
总体来看，存在于基层政府中的个体化的扶贫模式虽然见效快，能够在短时间内增加被捐助者的收入水平，提高他们的生活质量，并成功完成上级政府的绩效考核任务，但是在实践的过程中这种扶贫模式要么因为地方政府急功近利而搞形式主义，要么因为基层干部自身领导经济发展能力不足而无力对结对帮扶对象产生长远的积极影响。而集体化经营将扶贫资金化零为整，以集体的力量去发展生产，去迎接市场发展的风险，并同时兼顾贫困人口和无工作能力者的社会保障问题做到扶贫的全覆盖，后者相比更有借鉴意义。因此，我们不能忽视精准扶贫中基层政府个体化扶贫偏好存在的根源。
四、基层政府个体化扶贫行动逻辑的诱因
（一）压力型体制下基层政府的理性选择
官僚制组织遵循“理性主义”的逻辑，严格按照既有程序和非人格化规则运作，从而使得组织的行为与角色具有稳定性和预期性。但是与官僚制的“理性主义”逻辑不同，基层政权组织的权力运作充满着随意性、权宜性、变通性和短期性，似乎任何有助于目标实现的技术、策略、手段和方式都可以拿来为基层政府服务。在扶贫实践中，基层政府既有短期内完成绩效考核目标的理性计算，也有科层制体制下被迫行为的无奈。
一方面，在中国自上而下的行政管理体制下，上级政府往往会按照自己的意志来确定下级政府部门的工作目标，并制定严格的绩效考核指标来检验下级政府部门的工作绩效。面对层层下压的考核压力，基层政府只能选择将扶贫对象以“结对帮扶”和“包村扶贫”的方式分配给每一个基层干部，以求短期内帮助他们脱贫。此外，上级政府习惯用一票否决的方式对下级施加压力。为了完成任务，乡镇和各职能部门都自铺摊子，上项目，以便能够得到上级信任，提拔重用。有些政府官员在这场考核行动中获得全胜，得到升迁，而有的政府官员却是一败涂地甚至于遭到撤职罢免。为落实江西省办公厅关于全面推进农村扶贫帮扶到户的精神，WN积极应对采取多种方式来完成上级政府的要求。第一，挂点联系帮扶。每位县领导挂点联系一个乡镇（工业园），每个县直单位挂点联系一个或一个以上行政村。第二，干部结对帮扶。县（处）级领导每人结对帮扶贫困户不少于3户，科级干部每人结对帮扶贫困户不少于2户，科级以下行政事业单位工作人员（教师、医生除外）每人结对帮扶贫困户不少于1户。单位挂点联系村贫困户帮扶对象少于干部应帮扶户数的，则延伸至相邻村进行结对帮扶。第三，干部结对帮扶一包到底，不脱贫不脱钩。干部调动或其它特殊情况的，由原所在单位负责安排干部接替。不得不说这些政策将完整的政策目标细化到个体公务员，对于监督相关结对部门或者个人的扶贫工作都有很好的效果，但是很多公务员本身并不善于指导和发展经济，精准扶贫最终演变为结对帮扶单位或者基层干部给扶助对象捐款脱贫。另一方面，为了更好地完成自上而下的科层制任务，在一些乡镇的扶贫工作中，乡镇政权往往依据乡村的承接能力和资金配给能力将乡村划分为中心村、一般性村庄和边缘村。中心村是指处于乡镇扶贫工作中心，项目指标重点配套的村庄。边缘村则处于乡镇扶贫工作的边缘，项目指标很少注入。一般性村庄是介于二者之间的村庄。在项目指标的分配中，乡镇对于中心村的投入力度要远远大于其他类型的村庄。精准扶贫最终就会出现“越富的越扶，越穷的约无人问津”的问题。
（二）低组织化乡村无力承接政府扶贫资源
在推进乡村精准扶贫的过程中，包括村两委、社会组织在内的组织团体对于承接政府的扶贫资源，协调政府与社会的关系以及化解基层社会的矛盾有重要的价值。但是当这些组织条件不具备时，乡村社会便很快陷入“原子化”“空心化”状态，根本无力有效承接来自政府和社会的扶贫资源，精准扶贫最终演变为贫困人口个体能从财政获得多少生活补贴。
其一,村两委组织涣散,功能弱化。村两委既是乡村社会治理的主体，又要做好镇党委政府的代理人和自治组织的当家人。它主要体现在村级组织维护农村秩序、带领群众发展生产的组织动员能力，也就是通常而言的村级组织的号召力、战斗力、凝聚力。但是像案例中描述的这些欠发达地区，村两委却存在一定的弱化趋势。一方面，农村税费改革以及林权制度改革后，村两委所掌控的集体经济资源大为减少，农民生产的自主性提高了，对村两委的依赖性逐渐降低，导致这些村庄的两委的动员能力降低。另一方面，由于案例中类似的村庄大都处于偏僻的地区，交通不便，很难有集体经济项目在此扎根，村组织除了出卖一些土地等资源外，在发展乡村经济方面难有作为。
其二，乡村精英外流，组织人才队伍青黄不接。由于个体所处其中的社会关系网络的差异性和延展性，个人所拥有的社会资本是不同的。在精准扶贫的进程中，乡村社会的精英因其在人力资源与社会资源上的优势决定了他们的行为在某种程度上会左右扶贫政策执行的绩效。WN县为赣西北偏远落后的地区，每年的外出务工收入成为农村地区最主要的经济来源，大量的青壮年外出务工使得无数个村庄变为“空巢村”，家里的农活等不得不依赖老弱病残等打理。在这种条件下，基层政府即使想要以开发产业来带动乡村经济发展也是无计可施。HS村的前后期变化也验证了这一问题。HS村在2008年之前与诸多贫困村并无二致。在2008年XS县大力动员外出创业的精英回乡发展，并许以优惠政策。精英的回流不仅提振了村民发家致富的积极性，也使得村民可以通过彼此的互动获取更多的社会资源、扶贫资源和信息资源。
其三，乡村社会自组织能力不足。社会自组织是指社会组织和机构，在适应社会环境变化并与其他社会组织协同发展的过程中，经过自身努力促使自身组织结构不断进化，组织的运行机制和功能不断完善。具备了这种能力，民众就可以聚在一起面对面协商求得共识，消除分歧，调节冲突，增进彼此的信任，共同参与乡村扶贫开发行动。但是上述乡村社会的境况对于精准扶贫的推进却产生了极大的阻碍，除了精英人才的流失，传统乡村社会的小农意识促使民众对于乡村发展经济项目要么冷漠处置，要么畏首畏尾不愿承担相应的风险。一旦政府的扶贫资源输入到乡村，很快便被均等化瓜分，没有多少资金最终会流入乡村集体经营领域。
五、基层政府个体化扶贫行动的限度
第一，加剧了乡村社会的利益纷争，共同体认同被弱化。在农村经营管理体制和林权制度改革的催化下，乡村的利益关系格局随着社会环境的变迁而不断调适。乡村社会“不患寡而患不均”，一旦有外部利益输入，原有的利益关系格局很快就会发生改变，甚至走向对立冲突的一面。访谈中有村民反映，县乡政府每年都会给他们村里一定数量的五保户指标，以此资助那些孤寡老人和残疾无工作能力的人，如果按照政策设计的初衷将这些扶贫指标物尽其用必然不会出现什么矛盾，但是实际结果往往是与村两委干部走的近的个人或群体更容易获得这些资助，而真正有需要的人要么得不到自主，要么就是被打了折扣。还有的村庄为了不至于在村庄内部产生矛盾，往往是以五保户的名义将扶贫资金领取后截流在村公共账户，而后全村人平分。上述个体化的扶贫行为不仅严重背离了国家社会保障和扶贫政策的初衷，损害了政府的合法性和权威性，也使得维系乡村社会的公共规范遭到侵害，造成乡村社会的公共性流失。
第二，由于资源获取能力和发展能力的差异，弱势群体被边缘化了。社会资本理论认为，个体由于所处关系网以及在关系网中所占据的位置的差异，个人可获取资源的多寡和有价值资源的类型都存在很大的差异。在推进精准扶贫的过程中，自上而下的个体化的资源输入容易被乡村精英所俘获，最终导致精准扶贫出现“靶向偏离”问题，富裕的村落或个人不断获取资源，而贫穷者则处于被边缘化的境地。
第三,基层政府官员发展能力不足与个体化的扶贫取向结合加剧了资源配置的低效。在全国各级政府部门努力开展脱贫攻坚的背景下，各级政府部门不断层层向下发包，基层政府成为真正的承包方。为了尽快完成这些政治任务，县乡政府不得不将所有的任务细化、数字化，并摊派给每个干部。调研中除了小部分干部可以为乡村发展助力之外，其余的基本沿着两种方向延展：一是基层干部自身并无引导经济发展的能力，但是为了尽快完成上面的任务指标，只能以捐款的方式输送给自己的结对帮扶对象，这不仅不利于激发基层干部参与精准扶贫的积极性，反而使得他们对扶贫政策产生抵触情绪。二是在理性计算的左右下，基层政府部门或者干部会选择更有发展能力的个人或者村庄，以求尽快获得实效，结果滋生了大量的形式主义。
总体而言，在自上而下的压力型体制下，基层政府为了尽快完成绩效考核指标无奈将扶贫指标化并摊派到每个部门或者干部个人，虽能在短期内提升个体的收入水平，缩小收入差距，但也容易产生政策短期化效应和形式主义等问题。集体经营扶贫是在基层创建，并经基层政府合理引导发展起来的，其强调的依靠乡村社会组织化水平提升，发展集体化产业开发来提升乡村社会内生发展能力。
六、小结与讨论
实践中，基层政府围绕推进精准扶贫工作形成两种行为取向，即个体化扶贫和集体化经营扶贫。个体化扶贫取向主张将扶贫资源化整为零分散到每个个体，并将每个贫困个体短期收入增长作为绩效考评指标。集体化经营扶贫强调利用整体的扶贫资源去扶持农村产业化经营，在壮大集体经营收益基础上去增加个体收益，并利用集体收益弥合个体之间收入差异，最终提升村落的内生发展能力。相较而言，集体化经营扶贫更切合国家的精准扶贫战略。但是集体化经营扶贫取向在现实中面临诸多阻碍因素。
第一，农村党组织权威衰落阻碍集体化经营开展。在推进精准扶贫的过程中，激发农村社会的内生发展能力是一个循序渐进的过程，要首先激发村民的内生发展意识和提升发展能力，其次才是盘活农村社会资本，走产业化发展的道路。其中，激发和增强村级党组织的领导发展活力和整合能力是走集体化经营的关键一步。只有农村基层党组织做强做大了，在基层社会形成强有力的领导核心，才能够整合各方面资源和各种社会力量协同推进乡村贫困治理。要做到这一点，除了要强化基层党组织的社会治理功能，还需要加大基层党组织对村庄“经济发展能人”和“回流精英”的整合力度。
第二，绩效考核制度的短期化预期与扶贫实践的长期性之间的矛盾。中共从建国以来就开展扶贫工作，取得了非常瞩目的成就。然而从另一个方面也说明扶贫工作中容易脱贫的已经实现了脱贫，剩下的只能是难啃的骨头。这其中要克服贫困地区恶劣的自然环境条件、群众的“等”“靠”“要”思维、干部发展能力不足、经济发展基础设施不完善、地区发展空间不足等诸多问题，扶贫工程充满了长期性与复杂性。但是现有的绩效考核制度要求基层干部每年必须实现多少人口脱贫，贫困人口收入增长多少，并将其作为基层干部工作的“硬指标”实行一片否决。这种绩效考核情况下，除了有能力的村庄能够发展起来之外，只会增加基层干部脱贫攻坚的压力。
参考文献及注释略
本文作者：朱天义，华中师范大学公共管理学院博士研究生；张立荣，华中师范大学公共管理学院教授
中国乡村发现网转自：《马克思主义与现实》2017年第6期
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