农村产权流转除受需求、法律、政策等诸多因素的影响外，还受农村组织化程度的影响。在许多特定地区，这显得尤为突出且迫切需要深入推进农村产权股份化。对此，总体上应思考与把控三个关键环节，即在面上应分阶段、多形式探索农村产权股份化；在点上应鼓励农民把全部集体土地以股权形式量化到人，为未来土地集中使用、按股份分配土地收益做准备；在有条件的村组，应鼓励农民以土地入股成立土地股份合作社。其中，土地股份合作社的建立更应成为其焦点，并迫切需要在理论与现实层面作好相应的准备。
一、农村产权股份化的内在动因
对于农村产权流转，产权明晰是基础，但仅仅是产权明晰还远远不够。农村产权流转除受需求、法律、政策等诸多因素的影响外，还受农村组织化程度的影响。因为如果不通过产权的纽带把农民组织起来，产权流转时进入农村的投资方必然面对分散的农村产权持有者，交易成本很高，效率也非常低。以一些人多地少的区县农村为例，户均占有耕地不过3~5亩，而且还分散为五、六块，户均占有建设用地不到一亩。农用地流转时投资方需要的土地少则一百亩左右，多则数百亩；建设用地流转时也常常需要把零散小块的宅基地整理集中后才能使用。这一般都要涉及上百户农村产权持有者。投资方如果面对农户一对一地进行交易，成本极高、效率极低。因此，现实中几乎没有使用这种一对一的方式进行的案例，除非流转的规模很小、涉及的农户很少。在现有较大规模的农用地流转和建设用地流转中，一般是借助乡村行政组织来把农民组织起来，以降低交易成本。但是，当土地的征占用较多且形式复杂，村组因土地征占用之后形成了一定的集体资产（如铺面、市场），农民跨村集中居住等已经广泛发生时，借助村行政组织来承担这一经济职能则越来越不合时宜。所以，寻找一个有效的途径把农民组织起来就成为一个急需探索的重要课题。
另一方面，土地确权并没有完成个人产权对土地集体所有制的替代，在坚持土地集体所有制的前提下，在工业化和城镇化快速推进区域急需探索土地集体所有制的实现形式，以平衡农民与集体的利益关系，化解矛盾。长期以来，农民根据各地的实际情况和自身对土地集体所有制的理解，形成了一套土地使用和土地利益分配的方式。虽然一些规则与现有法律有冲突，但总的看来为大多数农民所接受，否则也难以长期实施。一些地区十余年之前开始的农村产权制度改革试点及探索，本质上是要在农村建立以使用权为基础的个人产权，并据此分配土地的利益，如“长久不变、占谁补谁”等。如果在法律层面上能彻底放弃土地集体所有制，就有可能打破农民原来形成的规则，以个人产权完全替代集体产权。但是，在法律层面继续坚持土地集体所有制的前提下，农民从各自的利益出发便产生了分化，情况就变得更为复杂：一部分以改革的政策为依据赞同实现完全的个人产权，一部分则从集体所有制和习惯规则出发要求继续享有集体的权益。原有的规则继续执行有难度了，新的规则执行也有相当部分农民不同意。这对基层操作者来说，是一个非常棘手的难题。因此，在土地确权完成之后，也需要一个有效途径来化解农民之间的矛盾。
二、农村产权股份化的基本思路
从客观需求和相关现实基础条件看，农村产权股份化的基本思路应是，在面上应当分阶段、多形式加以探索与推进。同时，在点上正如人们所说的那样，应当结合未到户的集体土地的股份量化，鼓励农民把全部集体土地以股权的形式量化到人。这可为未来土地集中使用、按股份分配土地收益做准备。另外，正如人们所总结的那样，在有条件的村组，更应鼓励农民以土地入股成立土地股份合作社。这样即可统一集中使用土地，又可以按股份分配土地收益。进一步分析看，这种基本思路应是基于如下一些理由及说明。
第一，在迄今为止人类所积累的制度创新经验中，除股份制既能将农民的产权组织起来而又不剥夺其权利、既能用来改造土地集体所有制的内部关系而又不使之消灭外，实在没有其他的经验可资利用。为适应当今各地农村城镇化的需要、推动农村产权流转，我们认为都可以且应当积极探索与推进农村产权股份化。
第二，需要特别说明的是，我们并不主张现阶段在大多数农村实行农村产权股份化。因为股份化的本质是将农民组织起来，但如果组织起来之后只是继续从事农业生产和经营，增加的收益常常较小，而合作的成本却很高，这明显有悖于股份化的初衷。只有在那些工业化城市化程度较高的区域，土地有更多的非农用途或较直接地服务于非农时，合作所得到的较高收益才足以支付合作的成本，农村产权的股份化才可能生存和发展。这点在广东等地的土地股份合作制实践得到了验证。
第三，农村产权股份化是一个根据不同的条件和需要分阶段实现的过程，即使在一些相对发达——城镇化和工业化进程较快、土地（将）被大量征占用的郊县农村，不同位置的村组的情况差异也较大，我们建议可视不同的情况采取“统分结合”和“统一集中”两种不同的形式来探索农村产权的股份化。
“统分结合”简单地说，就是股权化与承包制并存。其重点在于集体土地收益权的股权化即用股权来统一决策和分配，关键在土地股权化的背景下保留了“分”——继续原有的承包土地经营和承包地外的其他土地按现状使用。表面看来，不少学者认为，这一“统分”是矛盾的、对立的。但其内在要求与原则却是一致的：即平均分配集体土地的收益。即如另一部分学者认为的那样，在承包地用于农业生产时按产量定面积来分配土地，建设用地用于集体成员自己使用时出于成本的考虑不太计较面积的大小，但当土地被征占用产生远高于农业生产的收益时，“分”就会被终止，进入“统”的状态，按股份均分土地产生的高额收益。它在坚持土地集体所有制的前提下，同时可以满足小农（承包经营）、规模农业（耕地流转）、工业化需要（土地转用）等不同发展方向的集体成员平均分配收益的需要，既照顾了现实的状况，又考虑了未来的需要。同时，它为未来把分散在许多农户手中的土地集中了起来，从各自行使决策权的分散决策机制转变为土地股份合作组织统一行使决策权的集中决策机制奠定了一个基础，以适应成片使用土地的需要。
在城市化和工业化进程较快、土地被大量征占用的村组则宜采用“统一集中”的方式，即农民以土地入股成立土地股份合作社，统一集中使用土地，按股份分配土地收益。这种方式与沿海发达地区的土地股份合作社是相同的。农民把土地交到合作社，使用权转变为股权，合作社统一决策集中使用土地，农民再按股份分配土地收益。
“统分结合”与“统一集中”的差异在于前者农民尚未交出土地到合作社，只是约定了未来按股份分配收益的方式，后者农民已经交出土地到合作社并开始实施集中使用，农民按股份分配收益。前者适用于目前土地被征占用较少但预计未来若干年将大量产生征占用的农村，后者适用于目前土地已经或即将发生大量土地征占用的农村。这也就是说，当土地发生大量征占用时，“统分结合”自然过渡到“统一集中”。
三、土地股份合作社框架及其原则要求
土地股份合作社的成立是深入推进农村产权股份化的关键环节和重要构成之一，其框架主要包含股权设置、治理结构、土地使用和股权变化等重要结构及内容，且应突出其相应的关键点。
股权设置的关键点：一是确权颁证后的土地承包经营权、建设用地使用权入股，按面积折合为股权到其拥有人；二是按约定的时间点确认本组织成员身份；三是对未到户的集体土地按面积折合为股权到本组织成员，具体量化办法由本组织成员集体讨论决定；四是非土地类资产根据需要另行组建公司股份量化。
治理结构的关键点：合作社负责人若干名，负责会议召集及日常事务。实行一股一票制，重大事项由股东大会或股东代表大会决定。
土地使用的关键点：一是在土地主要由股东或本集体使用时，可以不向使用者收取费用，合作社也不分红；二是经股东大会或股东代表大会决定，可实行土地使用有偿取得、土地收益按股份分配。
股权变化的关键点：股权可继承、在本社内部可转让，增设股权应经股东大会或股东代表大会同意并有偿取得。
需要进一步明确的是：合作社框架是在农村产权股份化上述基本思路基础上的具体化。考虑到农村情况的千差万别，框架只是提供了合作社构建原则性的内容，更具体的内容应通过试点再确定或交由农民自己讨论决定。然而，尤其针对众多农村而言，该框架主要规定了如下原则性的要求。
1.土地类资产单独组建合作社，不与非土地类资产混合
沿海等地大多数合作社的股权既包括了土地股，也包括了非土地的资产股和募集的现金股。这需要对土地和资产进行评估作价，且现行法律对土地入股成立公司有限制，因此操作成本较高。在集体经营性资产较多时，这种方式有利于统一管理。但在一些地方农村，集体经营性资产普遍较少，管理与分配本来就比较方便，如果把土地类资产与非土地的经营性资产混合在一起组建合作社，反而会造成操作复杂、成本过高的问题。因此，我们认为组建合作社时不要求把二者结合在一起，以土地为资产单独组建股份合作社，少数集体经营性资产较多的村，可另行组建公司进行股份量化。
2.不考虑农龄股，尽可能按均分的原则安排股份
沿海等地一些合作社设置了按人头均分的人口股和按在本集体的时间长短分配的农龄股。之所以如此，在于合作社包括了非土地的资产，而且这些资产是在很长时间形成的，有些甚至是原来乡镇企业转化而来的。我们所设计的合作社仅包括单纯的土地资产，其分配的原则一般是按人头均分，就如当初承包土地一样，一般不论年龄大小和进入本集体时间的长短。
如果没有农村产权制度改革中的确权颁证和目前政策的一些要求，按人头均分股份是最合理、最简单和最容易被接受的办法。平均分配土地收益，是集体土地所有制对农村土地资源利用的原始约束。这已经被当初进行土地承包时按人均分产量亩和刚刚完成的确权颁证中的调田所证实。这不是平均主义，更不是打富济贫，而是难以辨识谁在其中贡献大小的共同财产的成本最低的分配方式。但是，如果我们现在直接地按人头均分股份，则完全与前期的确权颁证成果脱节，因此必须迂回地达到同样目标：先以确权颁证的土地入股，再用尚未确权到户土地的股份去弥补前面股份的不均，最终达到人均股份相等。我们推测，如果交给农民选择，大多数农民会选择这种方式。但我们没有必要如此规定，只要不限制农民这种选择就可以了。因此，我们将其表述为“具体量化办法由本组织成员集体讨论决定”。
3.成员身份的确定
在确权颁证中已经确认了一次集体成员，但从上次确认到目前已经有人口的增加和减少。留下的问题是，产权股份化哪些人可以作为成员参加?具体说就是，这一时间死亡的人口是否有股份?新增人口是否有股份?考虑到已确权的成果要求“生不增死不减”，我们建议引导农民对此期间死亡人口的股份由其家庭成员继承，与产权制度改革要求一致，以免节外生枝。同时，建议引导农民把此期间新增人口也确定为集体成员，享受股份。这与前期确认集体成员并不矛盾，因为前期“分地”没有赶上，但“分股份”赶上了。况且，这些人员虽然有股份，但并未占用土地。这样，就有了一个缓冲期，让农民逐渐接受。但这不宜作为原则，因此我们将其表述为“按约定的时间点确认本组织成员身份”。在此，为了更明确地说明土地股份合作社的股权设置，以免误解，我们假设一个具体的案例来加以说明。
某村确权颁证时确定的集体成员有3000人，确权颁证（假设全部完成，无暂缓确权）的承包地为2100亩（1亩为10分地，人均7分地）、建设用地600亩（1亩为10分地，人均2分地）。在深化确权颁证后实测自留地为300亩（人均1分地）、集体占用的道路、公共设施用地等无法到户的土地300亩。全部土地面积之和为集体土地所有权面积共3300亩。在股份化确定的时间点时，新增加了人口100人，现在确定的成员（包括此间已减少人口）为3100人。这样，人均土地约为1.06亩。以1亩地折合为1股计算，合作社总股本为3300股，那么，人均持有股份为3300股/3100人=1.06股。
假设集体成员A，以全部确权颁证的土地（承包地和建设用地）1亩入股，低于人均占有土地，那么，未确权到户土地股份量化到A的就为0.06股。二者合计A持有股份1.06股。
假设集体成员B，以全部确权颁证的土地（承包地和建设用地）0.6亩入股，低于人均占有土地，那么，未确权到户土地股份量化到B的就为0.46股。二者合计B持有股份1.06股。
假设集体成员C，没有确权颁证的土地（承包地和建设用地），那么，未确权到户土地股份量化到C的就为1.06股。C持有的股份为1.06股。
现在不必考虑一股为多少钱，今后凡是这3300亩土地产生的收益均按股份分配。假设一年可分配的收益为300万元，则一股的收益就是3000000元/3300=909元。长此以往，一股的价值就出来了。
4.合作社的形式与本质
从严格意义说，我们这里所说的合作社并非专业合作社。《中华人民共和国农民专业合作社法》规定，“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。”同时，还规定“盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还”，“实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权”。由此可见，农民专业合作社是从事农业生产经营的互助性经济组织，强调的是劳动的合作而非资本的合作。
我们所说的合作社本质上是一个公司。股东以土地入股、按股份分红、一股一票、不允许退社等均有公司的特征。但考虑到合作社的资产是集体土地，按照现有法律难以注册为公司，更重要的是注册为公司的意义不大。因为合作社大多数情况下经营活动较少，主要职能是对外出租土地、收取租金、接收征地补偿安置款并分配这些收益。况且采取“统分结合”方式的合作社目前还处于“分”的状态，就连上述活动都很少。因此，我们认为不必把股份化的集体经济组织注册为公司，如果有较多的经营活动出现时再另行组建公司。
5.人员与机构
由于合作社具体的经营活动不多，建议不必设置董事会、监事会。重大事项由股东大会或股东代表大会决定。合作社的日常事务可由股东大会或代表大会聘请或选举主任、副主任若干人承担。
6.土地使用
这是最关键的环节，也是最难的环节。一般来说，农民愿意以土地入股的先决条件在于农民从合作社得到的收益高于自己使用土地的收益。要满足这一条件，合作社集中土地后必须要有项目支撑，从而得到较高的回报。因此，我们一再强调在工业化和城市化较发达的区域进行农村产权股份化改造才有意义。我们认为：根据不同的条件采用“统分结合”和“统一集中”两种方式。当没有项目进入时，土地仍然由农民按照现状耕种和使用，合作社既不收取费用也不分红；一旦项目进入，股东大会同意后就采用土地有偿使用的办法，收益按股份分配。即使土地没有全部流转，也可以采取这种方式。
7.股权转让与增设
股权可继承、在本社内部可转让是需要约定的一个原则。我们未提出可对外转让，目的是尽可能不与现行法律冲突，留待今后需要时由股东大会讨论决定。考虑到农民的可接受程度，我们未强调“生不增死不减”，为增设股权预留了一定的空间。我们认为这是农民自己的事情，无需作为一个基本原则，因此把增设股权必须有偿取得和经股东大会同意作为一个原则。
四、推进中可能面临的问题及其对策
作为一项全新的探索，股份化在操作上还会面临许多问题，需要在方案初步确定后进一步研究，并因地因时制宜地加以解决。
首先面临的问题是大多数农民意愿与少数农民意愿的矛盾：个别农户自身承包经营的收益率高于股权化后的个人收益率而拒绝参加合作社；或农民当时自愿入股，但项目到来又不愿意交出土地的问题。针对此类问题，目前农村多采用规劝（社会压力）或对价补偿（经济补偿）方式解决，但不少学者建议，应探讨更加稳定的解决方案，避免影响整体利益。对此，我们认为应当首先摸清此类问题：对于不愿意参加农民予以放弃的可行性；合作社成立之后与仍然使用土地的农民签订5年期的使用协议的可行性及可能的效果等等。在此基础上，再行讨论与确定更为具体的对策。
其次面临的问题是股份化与现有法律和政策的衔接和冲突。现有法律是沿着强化农民个人权利的路径进行的，一些地方（如成都市）农村产权制度改革的政策在此基础上更加强调农民个体的权利，且把这种权利与占有一块地紧密地联系在一起。然而，股份化实际上把这种态势进行了一定的调整：个人分散决策被大多数集中决策替代、占有的土地被股权替代。这在工业化城市化发达的区域是必然趋势，但在操作中却极易被误认为剥夺农民的权利。因此，推进股份化的过程中，我们提议，必须始终坚持农民自愿的原则。在充分试点的基础上，条件成熟的农村有一个做一个，不给基层下任务，不限期完成，千万不可一哄而上。同时，也要做好做够宣传解释工作，以免误解。
再次面临的问题是立刻见收益和长期见收益的认知及态度差异。对此，我们的认为是，如果能做好股份化工作，“占谁补谁”、“长久不变”均不是问题。因为此时的“谁”不是个体农民而是合作社，个体收益按股份分配，土地入股后除非发生征地，本身就是“长久不变”。同时，面对工业化城市化成片使用土地的需求，合作社提供了条件和基础，可以高效地完成且管理和让利益的分配更加规范。从更深层次的意义说，它将最终把传统的集体所有制演变为现代的集体所有制：集体组织是由成员基于契约而形成的经济组织，土地所有权成为法人所有权，成员对集体土地所有权享有可辨认、明晰的、可转让的产权份额并凭此得到收益，土地使用者通过支付地租取得使用权，土地使用权与土地所有权身份彻底断开。这正是促进生产要素自由流动所要达到的最终目的，二者可谓殊途同归。
中国乡村发现网转自：《农村经济》2017年第7期
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