原题：扶贫治理现代化的实现：阶段性特征、逻辑框架与发展保障
摘要：实现扶贫治理现代化是脱贫攻坚工作的更高要求，需要准确把握适度普惠的理念初步形成、多元主体的共责机制趋于完善、“美好生活”成为脱贫攻坚共识等扶贫开发的阶段性特征，从党的核心的认同化、公共服务的均等化、收入分配的合理化和政策体系的科学化四个方面建构扶贫治理现代化目标实现框架。同时应关注扶贫治理过程中的外部资源“强制嵌入”、扶贫开发“运动异化”和工作推进“盲目跟风”三种倾向，重视乡村价值发现和本土资源利用，重视系统资源整合和脱贫长效机制完善，重视扶贫开发形势的理性研判和实践探索，以进一步推进反贫困事业和促进社会发展，增进民众福祉。
关键词：扶贫开发/精准扶贫/扶贫治理/倾向性问题/发展保障/治理现代化
一、扶贫治理现代化的实现：领跑脱贫攻坚的战略选择
扶贫开发是关乎民生和人民福祉的社会政策与制度安排，也是社会关注度较高、公众反应较为敏感的公共管理领域之一。为实现2020年全面建成小康社会的目标，精准扶贫、精准脱贫成为新时期的减贫战略和重要工作。在“发展中减贫”政策逐步走向定型的“十三五”关键时期，有必要对扶贫工作体系进行系统审视和思考，深入探讨其价值取向、政策架构与制度关联，通过价值创新与体系优化，理性建构起扶贫治理现代化的目标实现框架。
(一)扶贫历程与“看护四角”治理理念
回顾历史，扶贫开发与社会救助实践源头久远，且一脉相承，虽然历史上的扶贫开发主要是赈灾、救济等有限措施，“但采取的确实是政府主导的方式并通过柔性传承得以延续和发展”。在20世纪70年代之前，我国就曾建立了一套相对完善的扶贫政策体系与工作机制，鉴于政府受到经济资源的约束，当时的扶贫主要是重在通过“变革制度，激发发展活力”的制度扶贫。伴随着1978年后的改革开放，扶贫开发工作也进入了一个全面而深刻的变革时期，扶贫政策由“救济式、普惠式扶贫”逐步转变为“开发式、竞争式扶贫”，绝大多数农村人口因此逐渐脱离了传统的贫困状态，走向富裕。至1992年底，全国农村贫困人口数量由1978年的2.5亿减至8000万，但部分贫困群众由于影响其自身发展的“作为通用性手段的可行能力”不高，以及赖以生存和发展的“生计空间”资源贫困，仍然处于贫困状态。自1994年国家实施《国家八七脱贫攻坚计划》后，绝对贫困人口数量大幅下降，相对贫困问题突出。到2011年底，按照年人均纯收入2300元的新扶贫标准，全国农村贫困人口升至1.28亿；得益于连片特困区扶贫开发、精准扶贫等政策，2015年底全国农村贫困人口降至5575万。经过半个多世纪的发展完善，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”扶贫开发格局基本形成，扶贫开发工作“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”特征凸显。
一方面，纵观扶贫开发工作历程，可将扶贫开发理解为政府干预部分贫困区域民众经济生活，改善其生产生活状态的一种社会管理行为，前提是国家拥有较强的政治公信力与坚实的经济基础。虽然在某种程度上具有“将国家对于部分人的社会责任延展至所有公众”的“问题扩大化”嫌疑，但普惠式的扶贫开发无疑整体上提高了人民的福利水平。如“十二五”期间，我国不仅在现行标准下减贫1亿人，而且通过区域扶贫开发，使得贫困县农民人均纯收入在5年间实现了翻番目标，贫困地区饮水安全、道路交通、电力保障等基础设施建设目标全面完成，教育、卫生等基本公共服务目标基本完成。另一方面，西方“福利国家”的高福利政策在遭遇经济危机时“无力承担日益沉重的巨额福利开支，而不得不调整政策，削减福利费用”，如西方许多国家在经历20世纪70-80年代的经济转型后，逐步将“国家统揽式的福利制度”转变为“工作福利制度”，使得人们对于社会发展救助与帮扶产生了一系列新的思考，较具现实启示意义的是福利多元主义以及在此基础上发展起来的“看护四角”理论。福利多元主义主张政府部门、社会团体、社区与家庭等多元主体皆是福利社会发展的资源提供者，也是受益者，围绕福利水平提升而形成一个发展共同体。1977年的《沃尔芬德报告》最早使用了“福利多元主义”理念，认为福利来源表现为国家、市场、社会自愿组织和慈善机构、家庭等“看护四角”，进而阐释了多元主体的协同与交互机制，为克服传统一元、二元福利体制弊端开辟了新的扶贫治理道路。考虑到国家在扶贫开发工作推进过程中的公共管理责任履行、当前财政扶贫资源的行政约束以及扶贫开发过程中的资源传递效率下降、边际效应递减等相关问题，“十三五”时期的扶贫开发政策体系必定步入更加成熟、完善的新阶段。扶贫开发工作应在注重发挥政府作用的同时，发挥市场、家庭等的作用，“政府、市场、社会非营利组织和家庭之间展开合作，以网络化的合作作为主要工作机制，实现共同治理”，逐步走向扶贫治理的现代化。
(二)走向扶贫治理现代化的阶段性特征
未来的脱贫攻坚任务依然艰巨，5575万贫困人口主要分布在集中连片特困地区，自然条件差，贫困程度深，增收难度大且长期贫困所占比重大，特殊类型的贫困多，是扶贫开发最难啃的“硬骨头”。为了确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，中共中央、国务院发布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对“十三五”脱贫攻坚工作进行了整体部署，加大了国家对于扶贫开发的支持力度。如“十三五”开局之年的2016年，中央财政就安排拨付财政扶贫资金660.95亿元，比2015年增长43.4%。显然，要打赢脱贫攻坚战，实现“领跑脱贫攻坚”更高要求，就应兼顾“精准”与“领跑”，在扎实推进精准扶贫工作的同时，优化脱贫攻坚顶层设计，提高扶贫开发治理水平。2011年以来，我国的扶贫开发政策立足于改善民生和重点区域、重点群体突破，扶贫开发工作呈现出转型与发展的两大特征，主要表现在三个方面。
1.适度普惠的理念初步形成
鉴于扶贫开发过程中扶贫标准下的绝对贫困人口数量大幅下降、区域贫困特征明显、极贫人口问题突出等现实状况，加之经济社会发展过程中对“财政资金占较大比例”的扶贫开发资源配置“效率”与“公平”的双重要求，扶贫开发理念“由原来的普惠式扶贫逐步转变为适度普惠”。这种转变既回应了经济发展的需要，又在一定程度上扭转了贫困人口“等、靠、要”的错误观念，通过发展扶持资源的“竞争式获取”，提高了扶贫对象的主人翁精神和脱贫致富的积极性。同时，适度普惠政策也有利于消减非贫困人口的“相对剥夺感”，弱化攀比心理引致的不满情绪，有利于维护社会的整体稳定和安全。
2.多元主体的共责机制趋于完善
十八届三中全会关于“市场在资源配置中起决定性作用”的新定位，引发了政府与市场、社会关系的联动效应，扶贫开发工作也越来越重视在“市场型政府”建设的前提下进一步健全和完善政府、市场、社会和扶贫对象等多方主体的行为协同与责任机制，“利益即责任”扶贫开发工作原则逐步取得共识。值得注意的是，近年来的扶贫开发工作在上述“看护四角”治理理念的指导下，在关注政府主导的同时，也越来越重视市场条件下扶贫资源配置主体(包括政府及职能部门、社会组织)资源配置行为与扶贫对象(区域、社区与家庭)的发展意愿相对接，有效衔接扶贫开发工作推进方案与扶贫对象(社区与家庭)的发展决策机制，这在提高扶贫开发工作绩效的同时，也有助于扶贫治理主体“互助共济”治理制度的定型与可持续发展。
3.“美好生活”成为扶贫开发的共同议题
精准扶贫的理论预设，改变了传统的对“经济贫困”的狭隘判断标准，认为贫困人口致贫原因呈现多维特征，且贫困发生立基于扶贫对象发展要素匮乏或者要素之间匹配效率低下。为了更好地减贫脱贫，需要对扶贫对象发展要素进行针对性满足或者提高发展资源配置效率，并由此针对“十三五”时期未脱贫人口的致贫原因提出了“通过产业发展、易地搬迁、生态补偿、教育扶贫和社会保障兜底”的“五个一批”工程，以回应人民对于“拥有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境”等美好生活的向往，扶贫开发工作目标更加明确、发展手段更加完善、发展内容更加丰富。
二、扶贫治理现代化实现的理论逻辑与框架设计
(一)扶贫治理现代化目标实现方式的逻辑推理
学术界有关扶贫开发的理论解读视角主要有以舒尔茨为代表的资本理论(包括人力资本和社会资本)、以阿玛蒂亚·森为代表的可行能力贫困理论、以艾伦·沃克为代表的社会质量理论、以雅兰和瑞福林为代表的空间贫困理论等四个主流范式，这些理论在我国长期的扶贫实践中显现出了由“救济式扶贫”转变为“开发式扶贫”，再到当前“全域开发基础上的精准扶贫”的重心转变，同时在扶贫理论预设上也由过去的“经济贫困单一指标评价”转变为“多维致贫原因精准扶贫脱贫”，“多元主体参与的大扶贫格局”逐渐形成和完善。
实现扶贫治理的现代化是扶贫开发工作的战略选择，也是新时期“领跑脱贫攻坚”工作的理念引领、组织基础和制度保障。围绕全面建成小康社会目标考量扶贫治理现代化的实现路径，需要紧密结合经济社会发展过程中“实现人的全面发展，建设美好生活”的发展目标，运用系统思维，严密逻辑推理。作为“完整意义上的社会人”的发展个体，需要有一个健康的体魄、健全的心理、良好的精神状态、和谐的社会关系、优良的发展环境，这是更好实现发展目标的基础，也是阿玛蒂亚·森关于人们在获取自身利益过程中有关“资源、权利、环境”等可用性手段的总称，贫困人口之所以陷入贫困，关键是这些可用性手段的缺失。
结合前述“看护四角”的发展治理理念，各个治理主体需要围绕“脱贫致富”目标的实现承担起相关任务和关联责任：一是政府角度，要重视发展理念与组织引领，在为贫困人口提供必要的经济资源的同时，改善贫困人口的发展条件和发展环境，根据贫困人口(家庭)的具体情况，为其提供发展机会，如无发展可能(如先天缺陷、年龄过大等)，则由社会保障兜底，为社会经济发展创造一个良好的社会秩序；二是市场角度，尽可能维持一个公平且有效率的运行机制，尤其是要发挥激励机制和选择机制的作用，完善收入分配制度，提高资源配置效率，提升民众的福利水平；三是社会部门角度，要积极参与到扶贫开发工作中来，提高“弥补政府行政吸纳资源不足”的能力，并在此基础上实现逐步替代，强化社会组织的“组织公民行为”责任履行；四是贫困人口(家庭)视角，要通过有效的参与和风险规避，充分利用发展机会，提升资源承接能力，增强组织化程度，提高行政和市场话语权，而“扶贫到户的聚焦，又要求农户间要以‘合作能力+共同行动能力+农户公平分享’的机制实施”，实现生计的可持续发展。
(二)扶贫治理现代化的框架设计
扶贫开发的“看护四角”互为支撑，关联协同；而坚持改革开放、坚持政府主导、坚持开发式扶贫方针、坚持动员全社会参与、坚持普惠政策和特惠政策相结合的中国特色减贫道路的减贫成效与发展贡献，也从实践的角度论证了确立扶贫治理现代化目标的合理性和科学性。贫困现象本就是社会发展的多种表征之一，表现在社会经济领域的方方面面；贫困问题需要通过经济社会的全面发展来有效削减，而不能将其孤立，要系统思考满足发展主体不同需要的路径。具体到实践中，应关注党的核心的认同化、公共服务的均等化、收入分配的合理化和政策体系的科学化四个关键问题，扎实推进扶贫治理现代化目标的实现。
1.党的核心的认同化是实现扶贫治理现代化的首要前提
任何组织目标的顺利达成，都需要一个能够有效凝聚和合理配置资源的核心。脱贫攻坚是一项系统工程，涉及到政府、社会组织、企业与金融机构、农户等多个主体，各方利益诉求与行为策略不尽一致，在当前扶贫开发村级瞄准体制下，就需要一个强有力的组织核心。“农村富不富，关键看支部；支部强不强，关键看支书。”基层党组织是精准扶贫工作的有力保障，在脱贫攻坚中发挥着主导作用。加强党建工作是推动事业发展的坚强保障，必须始终坚持党在扶贫开发工作中的核心地位，强化党在扶贫开发中的理念引领、组织引领和创新引领作用，争取民众对于党在扶贫开发工作中的核心地位的认同，以减少扶贫开发工作中“因为信任缺失带来的交易成本”，最大化地提高扶贫资源配置效率，尽快实现贫困区域和贫困人口的脱贫致富。
扶贫开发与党“为人民服务”的宗旨、“追求共同富裕”的社会制度本质要求高度契合，重视以党建引领扶贫开发，强化“抓党建、聚民心、促发展”的工作理念，采用党员干部一对一帮扶、第一书记、扶贫服务队、定点挂帮等“党建+”扶贫方式，选派党员开展智力扶贫；强化组织建设增进党支部“桥头堡”作用，助力精准扶贫、精准脱贫，有助于温暖贫困群体，拓宽扶贫人口增收渠道，增强党的凝聚力和认同感，实现“党建”与“扶贫开发”的互动和双赢。
2.公共服务的均等化是实现扶贫治理现代化的基础
“公共服务是一个地区经济、社会发展的助推器，不仅仅是改变经济发展的现状，更重要的是对贫困地区教育、环境、医疗卫生等要素的持续改善，能够保证区域经济持续和健康发展。”由于我国宏观层面长期以来受二元结构分治的影响，中观层面公共财政制度的不完善尤其是财政支出偏向城市和分税制财政的内在缺陷，以及微观层面公共服务供给机制的不合理，导致城乡公共服务供给水平严重失衡，尤其是农村贫困地区在教育、社会保障、公共卫生和基础设施方面的供给严重滞后。以教育扶贫为例，国家在“十二五”期间针对贫困地区存在的义务教育薄弱的情况，利用中央财政资金640亿元，带动地方财政资金800多亿元，改善了农村中小学办学条件，惠及3000多万农村贫困人口；再如国家加大资助贫困学生规模，累计减轻贫困学生家庭经济负担超过6000亿元，大大降低了贫困家庭因教育致贫的状况，尽可能遏制贫困的代际传递。社会发展的基础是公共服务的均等化供给和社会价值的普遍认同，经济与社会发展的不均衡，势必衍生贫困问题与其他发展困境。
新公共服务理论认为，应该利用一种基于权利、民主和公共服务的方式来代替传统的主导行政模式。公民发展以及权益保障水平在很大程度上表现为构成其发展空间的公共服务数量、结构和质量，反过来又将强化其所处环境公共服务水平的高低，表现为“强者愈强、弱者愈弱”的发展循环。新时期实现扶贫治理现代化目标，需要良好的环境，要针对当前城乡公共服务供给失衡、公共服务供给“碎片化”等突出问题，明确公共服务提供的主体责任，完善财政体制与运行机制，创新“民众提出需求，政府权衡利弊，市场有效提供，社会参与监管”的公共服务提供模式，健全城乡统一的社会保障体系和政府购买市场服务机制，逐步实现公共服务的均等化。“民众在一定程度上能够相对均等享有较高层次的基本公共产品和服务”，既是扶贫治理现代化目标实现程度的衡量标准，也是扶贫治理现代化目标的核心内容。
3.收入分配的合理化是实现扶贫治理现代化的制度保障
扶贫政策是收入分配政策的重要组成内容，扶贫开发有助于缩小收入分配差距。但扶贫对象贫困是复杂多样的致贫因素综合作用、长期累积的一种结果和状态，伴随着旨在“通过适当拉大收入差距，激发生产活力”的收入分配制度改革，贫富差距越发明显，结构性贫困逐渐成为20世纪90年代以来贫困的重要特征之一，“进入新世纪以来，经济增长在一定程度上表现出‘益贫困地区’大于‘益贫困户’的特征”。依据国家统计局发布的反映收入分配差异程度的基尼系数指标数据，改革开放后我国基尼系数持续走高，到2008年达到0.491的较大数值，但通过此后的调整个税起征点、上调最低工资标准、规范收入申报核算等收入分配改革，逐步缩小了贫富差距，基尼系数从2009年逐年回落，2015年全国居民收入基尼系数为0.462。另据运用基尼系数分解方法测算的我国1993-2013年20年间的农村居民收入差异的分析结论表明，“我国区域农村居民收入差异呈现‘平稳—上升—下降’的三阶段特征。从收入来源分解来看，财产性系数和工资性系数远高于总系数，是导致总收入差异的主要因素。工资性收入在总收入中所占比重一直处于上升态势，且远高于财产性收入，是造成不同区域农村居民收入差异的核心因素”。这说明在扶贫开发过程中，不仅仅要重视解决贫困家庭的劳动力人口就业问题，同时还应在更高的区域层面上解决收入分配的相对公平和产业福利问题，提高工资性收入。
基于收入分配视角，微观层面的贫困家庭致贫原因，一是因为受“其所拥有或者可以使用”的生产要素的数量和质量的约束而贫困，即受初次分配影响，二是受到社会保障体系、财税政策、区域发展战略等资源再分配行为制约，三是由于通货膨胀、慈善虚置等造成第三次分配薄弱而难以脱贫。依据产业福利效应理论，产业结构与居民收入分配之间的关系表现为：在经济增长过程中，第一、二、三次产业的从业人数增加，将对城镇居民收入差距分别形成正向、负向和负向的作用，收入差距的扩大能够在未来引导更多的劳动者流向第三产业，而减少流向第一、二产业。因此，要实现扶贫治理的现代化，需要正视“经济新常态下因为产业结构调整引致的落后产业(这一产业涉及更多的是农村就业人口)与高新产业间劳动者收入分配不均衡将更为突出”的问题，重视提高劳动者素质和改善生产条件，消减“户籍、土地、福利待遇”等体制内因素影响，推进工资制度改革，促进低收入者提高收入水平尤其是提高其工资性收入水平，正确处理公平和效率的关系，以公平为中心实现收入结构优化，从而达到收入分配与公平发展的良性互动，逐步改变“因为利益相关方权力的不平等，致使在收入分配制度安排上系统性地偏向于影响力较大者的利益，进而导致生产潜力遭到浪费，资源分配丧失效率”的现象，尽可能为脱贫攻坚目标的实现减少系统性风险。
4.政策体系的科学化是实现扶贫治理现代化的重要支撑
扶贫开发作为系统工程，内部涵盖政策规划、指挥与执行、协调与监管，外部关联政府政治价值取向、区域发展规划、相关职能部门职责发挥等整个社会管理系统运行。我国的扶贫开发呈现出专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的扶贫格局，受到“权威政府”的行政主导观念与社会环境影响，扶贫开发在历史发展过程中逐步形成了“政府主导、市场配合、社会参与、群众承接”的工作特征。这种扶贫格局突出了扶贫开发的包容性发展价值观，强化了区域发展环境的绿色约束以及注重公平、效率基础上的区域人口整体福利改进，对于我国阶段性大规模、快速推进贫困人口减贫脱贫成效显著。随着我国在深化社会主义市场经济体制改革中有关“政府与市场关系的进一步定位”，扶贫开发工作“贫困人口分布零碎、致贫原因多维、贫困程度较深、精准扶贫工作难度较大”的特点逐步显现之后，传统扶贫开发“政策主体”简单指向“政策客体”工作模式也遇到了许多挑战，如扶贫开发政策与相关法律法规的协调性不强，出现“上位法与下位法不能有效互为支持、不同政策之间难以相互衔接”的情况；整合性治理过程中政府、社会组织、扶贫对象等多方参与主体权利不明、责任不清，致使扶贫开发工作推进过程中协同效应难以高效实现；发展意愿和帮扶措施在政策主体与政策作用对象之间缺乏有效沟通，瞄准精度与资源利用效率不高，进而也在一定程度上影响了政策监测手段与校正机制等政策绩效分析和反馈控制机制作用的发挥。
新时期的扶贫治理战略，应以精准扶贫、精准脱贫政策推进为契机，借鉴其“精准识别、精准帮扶、精准控制”的全过程管理理念，构建“政策制定核心系统—政策实施支撑系统—政策调整与改进外围系统”的系统化、科学化、动态化扶贫开发政策体系，注重提高政策在市场机制运行中的适用性，把发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用有机结合起来。如江西省在扶贫开发政策体系建构过程中，构建了“省级‘2+23’、市县‘1+7’与镇村采取‘6个1’”的五级联动的政府主导扶贫格局，提出了“选准一项优势主导产业、设立一笔贷款风险金、组建一个合作组织、落实一种帮扶机制”的扶贫新模式，引导贫困村和贫困户依托产业发展脱贫致富，取得了较好效果，成为全国脱贫攻坚的样本区。同时，还应完善政策实施过程中的多元主体参与机制，明晰扶贫对象发展意愿和资源利用决策机制，理顺扶贫开发政策与相关法规政策之间的衔接。在实现扶贫治理现代化的过程，不是要凸显扶贫开发工作相对于其他社会发展事业的“异质性”，而是要逐步消除贫困人口的“贫困化意识和贫困身份”，达到“扶贫开发工程固然因发展而生，也会顺其自然因发展而得到解决”的一种发展状态，亦即通过政策体系的科学化尽可能集聚社会发展资源，形成合力，并尽可能做到脱贫攻坚于“无形”。
三、扶贫治理现代化实现过程中的三种倾向及其对策
新时期精准扶贫的有序推进和扶贫治理现代化目标的实现任重道远，要正视走向扶贫治理现代化过程中存在的三种倾向，统筹兼顾，长短结合，优势互补，强化政策创新和机制优化，着力实现领跑脱贫攻坚的发展目标。
(一)防范外部资源“强制嵌入”，重视乡村价值发现和本土资源利用
借鉴资源禀赋理论，传统扶贫开发常以发展资源不足、发展条件欠缺为由，采用普惠补助和竞争开发相结合的方式针对扶贫进行前期“输血”、后期“造血”，这种扶贫开发方式“短、平、快”，在取得成效的同时，忽略了对当地农村固有发展逻辑与本土资源优势等乡村价值的发现，即便是当前为各地所青睐的产业扶贫，也出现了常被诟病的“扶贫资源精英俘获”、滋生贫困人口“等、靠、要”依赖心理、“产业悬空”导致发展不可持续等问题。调研发现，部分贫困地区在扶贫工作中忽视区域农业产业的主导地位与优美的自然环境等比较优势，强调招商引资基础上的产业园区建设，结果落得一个农业受损、环境遭到破坏、产业园区空(废)置的结局。如何避免在新的脱贫攻坚中出现急于求成和简单化的偏差，防止因行政新的干预和各种外来资源输入而使扶贫对象产生对政府资金、社会帮扶等外界资源的依赖，是扶贫治理过程中需要认真对待的问题。
防范扶贫开发中的“强制嵌入”，一是重视农村乡土价值发现，理顺农村发展逻辑，从自身发展的历史积淀和建设成果比较中重建农村发展的自信，将发展中奉行的“因果逻辑”转变为“效果逻辑”，重视对已有资源基础上的可能发展路径的思考，以避免陷入“资源贫困陷阱”的认知与实践怪圈。二是重视“内源性扶贫”，完善参与机制，建设由政府、社会组织、村民自治组织、非贫困村民与贫困人口组成的发展共同体，依据本土资源和知识优势，发展适合自身特点的特色产业，形成比较稳定的家庭生计模式。三是重视发展标准的合理调整和重建。精准扶贫和未来扶贫治理现代化的理论预设均超越了“贫困仅仅是一个经济问题”的认知，这说明以往“简单的经济指标衡量”的做法将不再适用，应该围绕“美好生活”的发展主题，重构“丰裕社会、美丽经济、治理秩序和共享发展”的扶贫治理现代化的评判框架。
(二)防范扶贫开发“运动异化”，重视对系统资源的整合和脱贫长效机制的完善
脱贫致富是一项系统工程，扶贫开发既是资源配置过程，也是扶贫对象在“资源基础上的可行能力形成与提升”的过程，是一个循序渐进的过程。精准扶贫并非运动式扶贫，但“官僚制运行过程中职能部门的自我强化”倾向在扶贫开发工作中也有表现，“运动异化”(“心急”“事虚”的运动式扶贫，目的与手段倒置)现象初见端倪：一方面，基于扶贫资源整合的契机，强化和固化扶贫开发职能部门的影响力(调研中部分地区戏称其为“第二发改委”)，出现扶贫开发在公共服务提供、收入分配治理、区域发展规划等领域政策制定与工作实施中“越位”“错位”等角色失调。如随着国务院办公厅印发的《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》的实施，部分贫困地区将整合后的规模性扶贫资金用于农村形象亮化、深山区路灯建设等工程，将扶贫开发异化为区域跨越式发展运动，瞄准失误，造成扶贫资源错配。另一方面，扶贫开发不能紧盯眼前，不看长远。由于农村发展资源与环境、脱贫人口的市场适应能力与生计脆弱性等因素的综合影响，农村有相当部分的脱贫人口又重新陷于贫困，且随着贫困标准的提高，返贫率会逐步上升，脱贫人口的返贫问题将如影随形，成为蚕食扶贫开发工作成果和阻碍扶贫目标顺利实现的顽疾。
推进扶贫治理的现代化，应将扶贫开发置于统筹农村改革的层面来思考。依据耗散结构理论，开放性、稳定性和动态性是扶贫开发系统有效运行的重要特征，需要有效协调内部利益关系，强化其与社会管理大系统的信息和能量交流：将扶贫开发与农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理等领域的改革与发展统筹谋划，以项目为载体，改革投入分配管理机制，将扶贫开发资源与其他部门、渠道的支农惠农资源整合捆绑起来，统一规划、共同实施，使贫困群众从中受益。同时，针对不同类型脱贫人口返贫特征，剖析返贫风险传导机制，规范财政扶贫资金投资项目的收益回收制度，形成“扶贫互助资金自我积累”的良性循环机制；健全脱贫人口返贫动态风险防范体系，切实保障脱贫人口生计的可持续发展。
(三)防范工作推进“盲目跟风”，重视对扶贫开发形势的理性研判和实践探索
依据我国在新的历史起点上提出的“新三步走”战略，“到建党一百周年的时候，即到2020年要全面建成小康社会；到建国一百周年的时候，即到2049年要实现社会主义现代化；在前两个一百年奋斗目标的基础上，实现中华民族伟大复兴的中国梦”，扶贫治理的现代化实现征程在不同时期具有不同的发展内涵、工作重心。站在变革与发展的战略机遇期，扶贫开发工作应科学研判国内外发展形势，理性探讨经得起实践检验的扶贫开发理念和实践模式，尤其要立足国情，“不唯外、不唯上、不唯学，只唯实”，避免在扶贫开发工作中出现“主观意志化的脱贫摘帽时间表”“开展不切实际的、一刀切的扶贫开发经验推广”“无视减贫脱贫的长期性，将扶贫开发作为一个阶段性工作来抓”等现象，认真把握和妥善处理扶贫开发方式的精准对接与多重方式协同的关系，扶贫开发资源短期减贫效应与脱贫主体可持续发展长效机制的关系，扶贫开发治理系统稳定性保持与动态能力提升的关系，经济增长与极贫人口脱贫的关系，农村发展与城镇贫困消减的关系，以及区域发展不均衡(尤其是老少边穷地区)导致的相对贫困问题等，以进一步推进反贫困事业和促进社会发展，增进民众福祉。（本文系基金项目：国家社会科学基金项目“连片特困区扶贫资源配置效应与优化机制研究”(14BJL077)；江西省社会科学“十三五”规划经济社会发展智库项目“江西实现‘领跑脱贫攻坚’更高要求对策研究”(16ZK09)；江西省软科学研究计划项目“江西精准扶贫绩效评估与扶贫政策优化研究”(20161BBA10069)；江西社会科学规划重大项目“江西脱贫攻坚的典型模式研究”(2016ZD03)。）
（作者系江西农业大学经济管理学院副教授 ）
参考文献：略
中国乡村发现网转自：《求实》2017年第1期
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