——基于河南省部分古镇、古村落的考察
编者按:古城古镇古村立法保护必须要考虑古村落保护中共同面临的问题，特别是对执行主体不明、权责不清、公众参与度低等现象要予以重视。事实上，对古城古镇古村的保护，基层政府是关键，法律制度是保障，然而，真正意义上要推动传统村落的活态化发展，还是要调动广大群众，尤其是原住居民的主观能动性。这方面云南沙溪古镇是一个正面的例子。
《中华人民共和国文物保护法》从1982年11月公布实施至2017年7月，分别在1991年、2002年、2007年，2013年、2015年进行了修改和修订，共有八章八十条，主要涉及文物保护的目的、范围、机构、权属、法律责任等等。从形式层面来看，几乎覆盖文物保护的所有工作。一方面反映了文物所具有的历史文化价值以及发展现状；另一方面体现了国家对文物保护以及文物保护工作的重视。但是在对古镇、古村落发展现状进行深入考察之后，笔者发现无论是对文物的保护，还是对传统文化的传承并未达到预期的目的和效果，甚至很多情况与立法初衷背道而驰。究其原因，主要是涉及各方利益问题，在制度层面，也有法律、政策本身制定和实施的问题；在实践层面，有政府工作的问题、村落本身的特殊性、村民的认知问题；在社会层面，城镇化、商业化、市场化、网络信息化给古镇、古村落带来的冲击等等共同导致了形式层面完善的法律无法取得实质性的效果，所以笔者在本文中将通过对上述现象的具体分析来思考古城古镇古村落立法保护所面临的问题。
一、村落保护存在的常态化问题
1.商业化、信息网络化对知识产权的直接侵犯。禹州市的神垕古镇主要是以钧瓷作为依托发展起来的，钧瓷生产不仅仅促进了当地的经济发展，通过对钧瓷制作的不断创新，钧瓷已发展为古镇文化传承的直接载体。但在考察中发现，古镇的发展水平总体还是很落后，如基础设施建设，整个镇子的规划、交通设施都不是很完善。尽管从1996年古镇的钧瓷就进入了国际化领域，但所产生的负面影响是钧瓷的两级分化严重，高端产品无法取得大众消费，低端产品的市场也因残次品的存在受到严重影响。尽管商业化和网络化为其宣传和销售提供了便利，但钧瓷产业并没有在当地发展成支柱型产业。在钧瓷的制作中，已经从传统的造型、釉色到文化创新，如名为“中国梦”的一件钧瓷产品，上面是天坛，中间是类似于地球的球体，两边是寓意人不断向上攀爬的造型，底座是寓意四通八达的一个造型，该件瓷器被作为礼物赠予了印度。随着信息网络的传播，各种创意产品的造型在未被权利人公布时就已经出现仿制品，这严重的影响了钧瓷工艺者的创新动力，对知识产权造成了直接侵犯。
2.行政管理部门的权责脱节。尽管笔者考察的神垕古镇、临沣寨、赊店镇、荆紫关镇各有特色，如临沣寨主要体现生态文化的传承和保护，赊店镇走商业化、市场化路线，但都涉及保护单位的权责不一致。有权无责，有责无权导致的直接结果就是保护工作流于形式。在古村落的保护中，临沣寨设立了临时保护工作组，荆紫关镇有荆紫关文物管理所，但在向工作人员以及村民了解后发现，无论是工作组还是管理所，都是隶属于乡（镇）政府直接管辖，无论是资金的分配、人事的调动、工作的安排还是责任的承担，最直接的管理机关就是乡（镇）政府。在临沣寨和赊店镇，在没有资金拨付前，村民对古村落的修缮还是很积极的，但是随着政策的变化，国家资金的到位，为了私人利益，无论是政府，还是村民，都以利益的争夺为首。乡政府的不作为，使得村落保护工作组的工作无法进行。在荆紫关镇也面临同样的问题，国家拨付的资金被层层截留，真正用于文物保护的资金只能满足简单的修补工作，根本无法应对复杂的修复工程。一线的文物保护工作者没有发言权，政府制定的修复方案不仅不能完成文物的原始修复，出现问题承担责任的还是一线工作者，权责的脱节所带来的直接后果就是文物的保护性破坏。
3.政府信息不公开，不透明，政府公信力低。在和古村落村民的交谈中发现，村民对于涉及村落保护的政策、法律都没有一个初步的认识，表现最为明显的是，凡是涉及古村落宅院的权属问题，村民都表示不确定。如在神垕古镇，政府意图通过签订协议使其本职工作成为获取利益的筹码，即国家修缮的国家就必须享有一定的使用权。在旅游公司一名工作人员与村民的交谈中发现，同意修缮，就得让渡一部分权利，不同意修缮，就让村民无法进行修缮前的正常的生产、经营活动。如果涉及村民重大利益的信息及时的公开，全面的宣传、讲解，明确对古村落的维护修缮工作是政府的义务而非权力的前提下，才能使得村落保护工作有序、稳定的进行。
4.村落保护的公众参与度低。古村落保护，尽管涉及各方主体，但直接利益主体是生活在此的原住民以及外来定居的村民，而在实际的立法、政策的制定、资源的分配和利益的协调中，最容易被忽视的就是村落保护的核心――村民。村民本身在权力面前属于弱势群体，但又是村落保护的主体，对村落的保护最有发言权。然而，无论在临沣寨的保护中，还是赊店镇的发展中，原住民参与的比例都较低，政府在决定实施村落修缮工作之前，并没有召开相应的村民大会或者村民小组会议来征求意见或者对政府的决定进行全面的宣传、解读。所以村民只有在利益受到实质性损害后才理解政府行为的目的，但在强大的公权力面前，弱势群体的声音始终是被掩盖的。
二、村落保护立法的主要面向
1.成立村落保护直属领导的行政管理部门。通过上述问题可以发现，古村落保护的基层执行机构存在的主要问题是级别低、权限小、责任大。所以就需要法律统一规划和设立村落保护专门、直属领导的行政管理部门。如将隶属于乡（镇）政府的村落保护工作组划归县政府或者更高级别的部门直接进行资金的拨付、人员的配置以及工作的指导。只要实现了管理部门的独立，才能更好的贯彻政策的实施以及保护工作的推进。
2.建立村落保护工作的公众参与机制。作为村落保护的直接关系主体，应在政策、法律制定之前举行听证。不具备听证条件的，也应该成立专门的工作组和村民谈话，让其表达自己的诉求。参与的方式是多种多样的，也可以借助信息网路，建立专门的网络通道，让立法者直接了解村民的意见。在具体立法时，草案制定者中有村民代表的名额，这样通过立法者与村民直接或者间接的沟通，使得双方对村落保护都有了一个明确的认知，才能在村落保护的立法和实施过程中避免很多问题。当然村落保护中公众参与机制的建立也是科学立法和民主立法的前提。
3.完善村落保护的监督体系。一项政府工作的成效并不是做了就可以直接看出效果的，法律或者政策实施的效果需要一个持续的过程。这就需要完善的事后监督体系，在村落保护问题上因监督不力做的面子工作给古村落、文物造成的破坏远远大于保护前造成的损害，如在荆紫关镇，管理部门醉心于利益的获取而招标了不合格的工程队。如2013年动用一百万修复的“法海寺”，在2015年农历五月十三和2016年阴历六月十六不到两年时间就坍塌了两次。这种面子工程从招标到施工再到工程的验收，都是因为缺乏有力的监督才出现这样的后果。所以说完善的监督体系是规范权力有效运行的有力武器，也是村落保护立法需要着重解决的问题。
4.协调好村落保护中的三方关系。在村落保护的工作中，主要涉及三方关系的协调，一是官与官，二是民与民，三是民与官。前两种关系是内部关系，官与官只是涉及村落保护的政府各部门之间的管理权限，工作职责，权责归属等问题。民与民之间主要涉及各自不同的利益诉求。内部关系的矛盾和冲突通过法律的强制和政策的引导，容易形成内部利益的妥协和协调。如部门责任推诿现象可以通过立法明确具体责任的直接承担者，村民的不同需求也可以有一个弹性的规定。但是后一种关系是一种外部关系，是不同利益阶层的的关系，双方属于不平等的地位，很容易导致公权力对私权利的侵犯，如在神垕古镇，村落修缮后，公权力强行获取的使用权；在赊店镇，作为原住民，进入相关古建筑参观没有任何的优惠，尽管对老年人和学生有优惠，但还是侵犯了多数人的利益。作为原住民，应该享有自己权利让渡后所形成的共享性成果，这种现象在古村落的发展中比比皆是。基于上述原因，只有通过体现人民意志的法律以及权威性的政策来协调这三种关系，才能使得古城古镇古村落的保护不会流于形式，从而实现精神和物质的全面保护和发展。
中国乡村发现网转自：中南大学中国村落文化研究中心 微信公众号
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