摘要：为了解决规模经营受阻和农业投资受限的问题，重庆梁平县作为全国三个农村土地承包权退出试点之一，顺应农地经营“进退”双方需求，兼顾农民、集体、用地主体和政府四方利益，在明确退出前提条件的基础上，设计出“整户退出、集中使用”和“部分退出、进退联动”两种模式，并安排退出补偿周转资金，为农户自愿有偿退出承包地提供制度通道和资金支持。梁平的试验表明，承包地退出具有可行性。但是关于承接人的限定、退出土地的连片利用、补偿标准的确定等问题，需要进一步讨论。做好承包地退出工作，应为退地者建立风险保障机制，统筹推进承包地和宅基地退出，并考虑实行退出土地的国家收储政策。
2014年底，重庆市梁平县作为农业部等13个部门联合确定的全国第二批农村改革试验区，开始承担农民土地承包经营权退出试点工作。2015年年底，党的十八届五中全会立足于城乡大变革的时代背景，提出“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。”城镇化进程中的农民“进城、退地”问题，正式成为农村土地制度改革的一个新方向。2016年8月，《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》明确要求，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益。农民承包地退出制度正在试验中逐渐成型。
一、梁平县开展农户承包地退出试验的背景
(一)梁平县农业资源及其农地流转情况
梁平县地处重庆市东北部，地貌以山区为主，兼有平坝，有“三山六水、两槽一坝”之说，农业资源条件较好，是国家可持续发展试验区、全国粮食生产先进县、全国农业机械化示范区。该县农业人口72万，其中超过4成常年外出，农户承包土地面积97.3万亩，2015年第一产业比重为14.9％，远高于9.0％的全国平均水平。近年来，随着大量农村人口向城镇迁移，梁平县土地流转面积不断增加，农业经营主体日益多元化，规模经营逐步发展。至2016年6月底，全县土地流转总面积为49.3万亩，流转比例达50.7％，比全国平均水平高出约15个百分点，经营土地面积100亩以上的家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体355个，现代农业蓬勃发展。
(二)农地流转费用增加与不确定性需要承包地退出
近年来，随着我国农业经营效益的整体下滑，梁平县现代农业发展也出现了一些新情况、新问题，以土地流转推动的农业转型面临多种挑战。一是规模经营受阻。由于农产品价格稳中走低，而土地租金等农业生产成本却持续攀升，据梁平县农经站的数据，当地2013～2016年平均每亩承包地流转费用分别为680元、700元、710元、720元。农业的盈利空间被不断压缩，愿意流转土地、从事规模经营的人越来越少。但农民向城镇迁移的步伐并没有放缓，因此耕地撂荒现象日渐增多。二是农业投资受限。发展优质高效的现代农业，需要向土地投资。但已经迁入城镇或出租承包地的农户，不从事农业生产、不关心土地产出，显然不会向农业投资；规模经营主体即使想提升地力、改善农业基础条件，也会担心农民中途恶意涨租甚至收回土地，造成投资“打水漂”而不敢投资。流转双方互不信任，导致土地流转合同的短期化和流入方对土地的掠夺式使用。在土地经营权流转之外，需要探索另外一条实现农业规模经营的路径。
(三)义和村农民自发实现的承包权退出
因承包权、经营权分离引发的上述“土地流转困局”如何破解？2014年3月，梁平县蟠龙镇义和村一组及一些农民，在现有法律框架内，给出了颇具政策启迪性的答案。经营大户首小江想在义和村一处有山泉的荒地建设冷水鱼养殖场。这15亩荒地原本由20户农户承包，因土地质量差且农户向城镇迁移而撂荒。考虑到项目投资大、回报周期长，为了让首小江获得长期稳定的使用权，打消其投资顾虑，集体、有关承包户和首小江商议后决定：一是有关农户将该地块承包权退给集体，每亩获得3万元退出补偿；二是首小江每亩向集体缴纳3.45万元的承包费用，以《农村土地承包法》第四十四、四十五条规定的“其他方式”承包该地块50年；三是首小江把户口从本县金带镇仁和村迁至义和村一组，经成员代表大会民主表决后成为本集体成员。上述承包经营权“进退联动”的方式实现了三方共赢[1]：农户拿到每亩3万元的退地补偿，撂荒的土地“变废为宝”；集体经济组织获得了每亩0.45万元的管理收益；首小江作为义和村一组的成员①，获得了15亩土地的承包经营权，且受法律政策保护。2015年，政府部门为首小江发放了农村土地承包经营权证。
为了让更多农业规模经营主体与土地出租农户走出互不信任的“博弈困境”②，加快现代农业和新型经营主体发展，2014年11月成为全国第二批农村改革试验区后，梁平县在总结该县义和村承包权“进退联动”模式的基础上，启动农村土地承包经营权自愿有偿退出试点工作。
二、梁平县农户承包地退出试验的做法与经验
2015年，梁平县制定了《农村土地承包经营权退出试点实施办法(试行)》，选定礼让镇川西村、屏锦镇万年村为试点，开展农户承包地退出试点。
(一)供求联动，设定退出模式
考虑到进城农户的需求和现代农业发展的需要，梁平县制定了两种各具特色、互为补充的承包地退出模式。
一是“整体退出、集中使用”模式。这种模式要求退地农户必须以户为单位，整体放弃集体土地承包经营权。集体经济组织向退地农户支付补偿后，农户彻底放弃土地承包经营权，再通过“小并大、零拼整”或“确权确股不确地”的方式，将农户退出的承包地集中连片和土地整治后，统一对外出租或重新发包。这是川西村农民承包地退出的主要模式。这种模式以城镇化进程中农民的迁移需求为导向，既能推动农村土地的优化利用，又能促使农村人口更稳、更快地向城镇转移。
二是“部分退出、进退联动”模式。这种模式一般先由新型农业经营主体提出对某一地块的使用意向，经地块所属集体经济组织和涉及的承包农户同意后，再由三方议定退出补偿标准、集体与承包农户的收益分配、有关各方的权利义务等。用地主体支付租金后，在合同期内获得该地块的经营权。万年村农民退地以这种模式为主。与通过土地流转取得的土地经营权不同，这种经营权是经营主体直接与土地所有者签署的协议，中间不涉及承包户，有承包经营权一体化转让的特点，因此可以提高农业规模经营的稳定性，让经营主体放心向农业投资，更有利于现代农业发展。
(二)防范社会风险，明确退出承包地的前置条件
为避免因承包地退出引发社会问题，梁平县对以户为单位的承包地整体退出，设置了严格的前置条件。凡是申请整体退地的农户，必须具备三个条件：一是户主本人在本集体经济组织外有固定住所，或户主子女有城镇住房且家庭关系和睦；二是除农业经营外，家庭劳动力有稳定的职业或收入来源；三是家庭主要劳动力参加城镇职工养老保险，老年家庭成员参加重庆城乡居民社会养老保险和合作医疗保险。
符合上述条件的农户，一般都有稳定的非农职业和收入，长期定居城镇，其工作和生活已经脱离了农业农村，对农村土地的“生存依赖”基本消失。因此，梁平县通过设置严格的退出条件，让有能力、有意愿的农户退出承包地，有效消除了农户退出全部承包地后成为无业游民的风险。川西村冯辉路今年60岁，一直在外打工，已有20年不种地；大儿子在厦门开公司；二儿子在广东中山上班，他和老伴年纪再大些就随儿子们生活。知道村里开展承包地退出试点后，冯辉路专程回村来办理，退出承包地可以拿到9万元的退地补偿。
由于二轮发包时采取了按人头平均、肥瘦搭配的方式，每户农户的承包地都比较分散，退出某一地块上的承包地，对其生活影响甚微。对于川西村农户承包地部分退出，梁平县没有设置前置条件。
(三)考虑各方利益，综合确定退出补偿标准
确定补偿标准，关系到承包户、集体经济组织、承接方及地方政府的利益，是承包地退出试点工作的重要环节。统筹考虑经济发展水平和日后政府征地工作需要，梁平县按照“合法、合理、可操作”的原则，兼顾国家、集体和个人三方利益，对承包地退出补偿标准做了三点规定：一是由集体经济组织与自愿退地的农户协商，并经集体经济组织成员会议民主讨论确定；二是应考虑不同土地类型、不同地理位置，结合二轮承包期剩余年限③和当地年均土地流转价格，适当考虑承包关系“长久不变”因素；三是原则上不得超过同期国家征地补偿标准，试点期间每亩承包地退出补偿指导价为1.4万元。
(四)出于农村现实，地方政府安排周转资金
理论上讲，农户的承包经营权只能退给向其发包土地的集体，由集体给予相应的退出补偿。但是，考虑到目前全国76.3％的村经营收益都在5万元以下④，大部分村组集体无力向退地农户支付补偿。即便集体可以将农户退出的土地流转出去，承接方也难以一次性支付合同期间的流转费用。考虑到上述情况，梁平县2016年7月制定了《农村土地承包经营权退出周转金管理办法(试行)》，并为土地退出试点安排了160万周转资金。该办法规定，在集体经济组织不能一次性付清协议款项时，有关农户的退地补偿由周转金管理单位(试点所在镇)先行垫付，并通过银行转账的方式将补偿款支付给退地农户。集体用退出土地的出租、发包收益，偿还政府垫付的周转金。
(五)结合农民意愿和条件，实现承包地有序退出
由于承包地退出迎合了部分进城落户农民的需求，且有助于发展现代农业，村集体和农户的参与度较高。以整体退出试点川西村为例，该村九组70多户农户，有21户农户自愿申请退地，其中符合条件的15户。做家具销售生意的吴建平，在镇上购买了300平方米门市房，土地方面的收入可以忽略不计，家人已经12年不种地，家里的4.56亩承包地让他人免费耕种。村里推行承包地退出后，他第一个赶回来申请退地。常年在外做木工、月收入1万多元的45岁王元伟算了一笔账：家里7.17亩承包地好几年不自己种了，(由于地块分散)出租的话一年租金不到5000元，麻烦不说，租金也不保准⑤；退出可以得到10万元补偿款，买年利率6％的理财产品，年收入能到6000元。“我既不会种地也不愿种地，一次性退出更合适”，王元伟这样说⑥。目前，川西村九组已经退出承包地面积79.69亩，下一步将按照“面积不减少、质量不变差、额外给补贴”的原则，对集体成员的地块进行调整，以实现退出土地的集中和连片经营。
除整体退出外，为满足新型农业经营主体需要，对某一具体地块的退出同样受到农民欢迎。在另一个试点万年村，某一个新型经营主体想长期租赁该村四组一块19.7亩的承包地种植水果、蔬菜，搞乡村旅游。该地块涉及的29户农户，全都同意以每亩1.4万元的价格将承包经营权退给集体，由集体将其出租给新型经营主体使用30年。另外，虽然万年村主要承担部分退出试点，但仍然有不少农户积极争取整体退出，最终两户农民退出了全部承包地。
与川西村先借助政府设置的周转金“赎回”农户的承包经营权，再统一对外出租或发包不同，万年村是为了满足新型农业经营主体需要，进行的承包地使用权转移，因此集体可以利用承接方支付的一次性租金，作为给退地农户的补偿资金。需要说明的是，为了提高农户承包地退出积极性，万年村四组19.7亩土地的承接方对带头退出的农户，每亩给予2000元奖励。
至2016年8月底，试点正式启动不到2个月时间，梁平县已有101户农户有偿退出承包地297.47亩。同时，梁平县一些村庄，比如合兴镇护城村，正在积极申请承担承包地退出试点工作。
三、关于农户承包地退出的探讨与建议
由于土地的不可移动性，城镇化进程必然引发部分农民与农村土地“人地分离”。作为全国三个农村土地承包经营权退出试点之一，梁平县基于城镇化和农业现代化发展的需要，在承包地退出上做了积极探索，取得了一些经验和成绩，其中存在的共性问题值得进一步探讨。
(一)对几个有关问题的进一步探讨
一是关于转让范围限定在集体经济组织内部的问题。出于多方面考虑，现有政策倾向于把承包权转让限制在集体经济组织成员内部⑦。在农村人口大量向城镇迁移的背景下，现实情况是，只有很少的集体经济组织成员，想购置本集体他人承包经营权、扩大经营规模，更多的农户想有偿退出农村土地。将承包权转让限制狭小的地域范围内，不利于土地资源的真实价格发现，会限制交易双方的参与积极性，并阻碍农地规模经营和现代农业发展。
由于国家层面尚未出台集体经济组织成员的界定办法，把承包权转让限制在集体内部，会让规模经营主体仅获得土地经营权，需要继续面对地租上涨带来的经营压力，或者促其想方设法获得集体经济组织成员身份，以规避政策风险。从梁平县的情况看，想建设养鱼场的首小江大费周折，将户口迁入义和村一组，成为集体经济组织成员，获得了土地承包经营权；承接万年村试点农户承包地的新型农业经营主体，则只拿到了30年的经营权。
二是关于退出土地集中连片和利用的问题。农业转移人口退出的土地如何集中连片和利用，关系到土地退出改革的成败。对于农户退出的承包地集中连片，由于农户退出的承包地一般小而散，虽然可以梁平试验区拟通过“面积不减少、质量不变差、额外给补贴”的原则对有关地块进行调整，但这要求基层政府和村组集体有很强的组织协调能力，而且有些农民常年在外务工，调整意见难以统一，实现“小并大、零拼整”有一定难度。
对于退出土地的再利用，在承接方缺乏、政府垫付退出补偿资金时，如何保障政府投入的财政周转资金顺利收回，值得认真考虑。如果退出的土地连片后，交由集体经济组织统一经营，不出租或再次发包，那么可能会陷入委托—代理问题：负责经营的村组干部没有做好集体经济的激励，或者瞒报农业经营收益、拖欠政府垫付的周转金。
三是关于退出补偿资金来源和标准确定的问题。承包地有偿退出，涉及“补偿的钱从哪里来”和“给多少补偿”两个关键问题。农户退地补偿的钱从哪里来？从梁平试验区的经验来看，名义上是所在集体借助政府或者承接方的资金，向农户支付了承包权退出补偿。但实际上，退出补偿资金，作为地租的一次性变现，最终只能是用地主体支付的承包费(首小江支付的每亩3.45万元承包费)或者租金(万年村新型经营主体支付的每亩1.4万元的租金)。政府设立周转金，实质上是借钱给集体补偿退地农民。集体需要用土地集中连片后发包或出租收益，偿还政府“借给”的退出补偿资金。
承包地退出补偿标准的确定，应由集体、退地农户和承接方协商确定退出补偿标准。如果政府自己就是土地承接方(比如实行下面将要提到的国家收储政策)，有权将征地标准或其他任何标准，作为农户退出承包地的补偿标准，再让农户自主决定是否退出承包地。如果已经有市场主体想要承接农户退出的承包地，政府再划定补偿标准，会阻碍农民退地或损害农民利益。正是因为政府划定的每亩1.4万元的退出补偿标准偏低，万年村19.7亩土地承接方才会向最先退地的农户支付每亩2000元的奖励。再考虑到义和村一组退出的15亩荒地，如果也划定1.4万元每亩的补偿，会让退出农户和集体每亩少收益2万元。从另一方面看，考虑到川西村农户退出承包地整治和集中连片还需要花费一笔支出，而万年村已经是连片的耕地，为二者设置同一个退出补偿标准显然不尽合理。
(二)关于承包地退出的三点建议
一是建立承包地退出风险保障机制。一些人担心，进城农民失去农村承包地后，可能会产生无地、无业的现象。为了避免这种现象，除了像梁平试验区那样设置严格的门槛，还可以借助有效的保障措施，消除这一担忧。比如，可以采用“农民交一些、政府补一些”的方式，引导退地农民办理城镇职工养老保险；可以为退地农民提供“反悔机制”，允许确实无法在城市立足的退地农民，重新获得一份“口粮田”，并给予一定的资金补贴。
二是统筹推进承包地、宅基地退出试点。进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的维护和退出，受到高度重视。除梁平县外，四川省成都市、四川省内江市市中区也开展了土地承包权退出；浙江省义乌市、福建省晋江市等地正在试点农村宅基地使用权退出。关于集体资产股份权能的改革也正在推进。调查发现，农民有同时放弃承包地、宅基地和集体收益分配权的实际需求，比如梁平县一些退出承包地的农户明确表示“想把宅基地一起退出，彻底‘洗脚上岸’，不做农民了”⑧。但总体来看，当前的土地退出试点，一般仅涉及承包地或宅基地中的一种，较少考虑其他类型的土地，而且基本不触及集体成员身份这一重要问题。
如果只能有偿退出承包地、宅基地中的一种，会给进城落户农民留下一个“农村尾巴”，还会让农业、农村问题变得复杂。城镇化的核心是推进农业转移人口市民化。从农村转移人口市民化的角度考虑，应当设置统筹推进承包地制度改革、宅基地制度改革和集体产权制度改革的综合改革试点，让有能力、有意愿进城落户农民，彻底退出农村土地相关权益和集体成员身份，真正成为市民。
三是实行农村土地国家收储政策。除了由集体经济组织支付退出补偿，引导农民自愿有偿放弃承包地外，还可以借鉴法国、荷兰等国家的做法，实行农业转移人口退出的农村土地国家收储政策[2]。国家对农户退出的土地实行收储，主要有两个优点：一是政府可以以较低的价格，把集中连片的土地出租给规模经营主体，抑制地租过快上涨给农业生产经营造成的压力；二是可以在宏观经济波动导致大量进城农民返乡时，在一定时期，以低廉甚至免费的租金为其提供一份“口粮田”，在加快城镇化进程的同时，保障社会稳定。
进城落户农民国家收储的具体思路是：政府设置一个农村土地收储基金，凡是符合条件的进城农户，都可以向所在集体申请有偿退出农村土地；集体以国家收储基金向退地农户支付补偿，并负责将退出土地集中连片后交给国家；国家已经支付“赎买”资金，可以像征地一样，把农户退出的集体土地划归国有。在具体操作时，为了减少财政压力，政府可以通过农村产权交易所，寻找愿意租地的农业经营主体先行支付部分费用；也可以借鉴浙江湖州市等地的经验[3]，以“城镇购房代金券”替代现金补偿。
（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）
该标题为《重庆社会科学》编辑部改定标题，作者原标题为《农户承包地退出及其实现机制：重庆梁平试验区的经验》。
来源：《重庆社会科学》2016年第11期
中国乡村发现网转自：微信号 农村土地和乡村发展
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