2016年11月，中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。
一、“三权分置”的提出
改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。
现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。
“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力。有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。
（一）指导思想
围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度。优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。
（二）基本原则
尊重农民意愿。坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令、不搞一刀切。
守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。
坚持循序渐进。充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性，保持足够历史耐心，审慎稳妥推进改革，由点及面开展，不操之过急，逐步将实践经验上升为制度安排。
坚持因地制宜。充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新，总结形成适合不同地区的“三权分置”具体路径和办法。
二、“三权分置”的内涵
（一）始终坚持农村土地集体所有权的根本地位(防土地兼并、两极分化）
农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利（自物权）。农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。
农民集体有权依法发包集体土地，任何组织和个人不得非法干预。有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地。有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。承包农户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意。流转土地经营权的，须向农民集体书面备案。集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。
（二）严格保护农户承包权（确保广大农民基本生存权及平等分享土地发展权）
农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利（他物权，用益物权）。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。
承包农户有权占有、使用承包地，依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益。有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地。有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。
（三）加快放活土地经营权（促进农地资源优化配置、建设现代农业）
赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。在完善“三权分置”办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。
经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益。有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。
流转土地被征收的，地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。
三、“三权分置”的自我实施机制
落实“三权分置”要坚持市场导向，健全自我实施保障机制。农村土地“三权分置”是继家庭联产承包责任制后的又一制度创新，两者一脉相承，都是在总结农民群众实践基础上逐步转化为全国性政策。同时，由于两大制度创新产生和实施的历史背景、时代条件不同，在落实“三权分置”过程中，一定要坚持市场导向，着力健全促进其自我实施的体制机制，确保充分发挥政策创设的积极作用。
“三权分置”源于市场经济环境下实践需求的推动。上世纪七、八十年代实行联产承包责任制，处于计划经济时代，无论是改革前的生产队还是改革初期的承包农户，其农业生产经营行为都附属于计划种植、统购统销的宏观调控。“三权分置”孕育于社会主义市场经济环境，其实质是典型的诱致性制度变迁。在承包地流转形成的“三权分置”格局中，流出承包地的农户可以获得租金收入，并因其劳动力的解放而获得非农就业收入；新型主体则可以通过扩大经营规模提升农业效益，在同样的承包土地上获得比支付租金更高的农业生产经营收入。
实践中，“三权分置”最早在经济发达地区出现也说明了这一点。如上世纪九十年代中期，浙江一些地区就已经给新型经营主体发放流转土地他项权证，在山东枣庄等一些农村改革试验区也给流入方发放流转土地使用权证。因此，如果说承包制率先在比较贫困的农村突破，是因为太穷太苦，受生活所逼、铤而走险，主要体现社会发展规律的话；“三权分置”最早在经济发达地区出现，则是因为非农就业机会多多，是市场配置资源的必然结果，主要体现了市场规律的作用。
实施“三权分置”的政策取向是发挥市场在农地资源配置中的主导作用。实行家庭联产承包责任制，“两权分离”的实施，主要是农村集体经济组织内部的事情，由农民群众按照国家法律政策平均承包集体土地，更多地体现了农村集体经济组织内部生产资料分配的公平性。实行“三权分置”，是以“两权分离”机制的确立为前提，其创新之处主要在于赋予经营权相对独立的权能，并允许各类市场主体按照竞争法则配置土地经营权，以推进农地资源的优化配置，促进土地适度规模经营和现代农业发展。经营权的放活，则超越了传统集体社区的边界，只要给的流转价格合适，无论是否本集体经济组织成员，都可以流转到土地经营权发展农业生产。
落实“三权分置”要着力健全市场导向的自我实现机制。“三权分置”源于市场经济环境下的实践需求推动，政策目标是促进农地资源的优化配置，我们落实“三权分置”也一定要坚持市场导向，着力健全相关保障制度，为其自我实施创造良好的外部环境。
第一，就流转内容而言，经营权的权能多少应由市场主体自行决定。与农户承包权权能由法律规定不同，经营权的权利内容应由流转双方协商确定。这主要是因为，不同经营主体利用流入土地从事的产业不同，对土地租期、改善农田设施、培肥地力等方面的要求各异，国家不可能通过整齐划一的方式规定所有经营主体获得的经营权内容。把权力交给市场，让双方通过签订流转合同来约定，以适应农业生产实践对土地权能需求的丰富性、多样性。因此，政府也不宜直接颁发经营权证书，因为我们不可能设计一个包罗万象的证书式样，可以涵盖成千上万新型主体的各种需求。到底流转多少权能，让流转双方自己权衡，流转的权能少，租金就可能低一些，流转的权能多，租金就可能高一些。
第二，就流转进程而言，承包土地经营权流转率多高要遵循市场规律。我们搞承包制，实行“两权分离”，强调的是公平，遵循的是公开、公平、公正的原则。在实施时就要求步调一致，充分保障农户的土地承包经营权。实行“三权分置”，强调是效率，遵循自愿、有偿、协商的原则。在实施时，就要坚持因地制宜、因势利导，体现差异性、多样性，不能依靠行政命令，要求某地在什么时候达到多高的流转比率，更不能要求流转率达到100%。
第三，政府的任务主要是做好制度设计和权利保护工作。强调市场机制在落实“三权分置”中的主导作用，并不是说政府在其中无所作为。实施“三权分置”需要政策法律的保障和引导。要尽快完善土地承包相关法律政策，维护好农民土地集体所有权、农户土地承包权，在此基础上平等保护流入方依流转合同取得的土地经营权。同时，要通过健全土地经营权流转市场、培育市场中介组织等方式，为流转双方提供信息发布、政策咨询、价值评估等服务，为“三权分置”的有序实施提供重要保障。
来源：根据报告“我国农村土地制度三权分置改革”整理
（作者：农业部农村经济体制与经营管理司副司长）
中国乡村发现网转自：微信号 新三农
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