任何现代国家的土地制度都至少包含两大基本内容：一是土地的产权制度，二是对土地用途的管理制度。土地的产权制度是为了保护产权人的合法权利，这是整个土地制度的基础。对土地用途的管理则是基于土地总量的有限性和土地利用中所必然产生的外部性，因此需要政府代表社会公共利益对土地权利人的土地利用按规划进行管理。
一个完善的土地制度，必须在保障土地权利人权利和严格实行土地用途管制这两者之间保持平衡。否则，或者会损害土地权利人的合法权利，或者会导致整个土地利用的混乱。有人认为，“土地用途管制”带有强烈的计划经济色彩，但实际上它是由美国在1924年提出“土地分区管理”后，才迅速被世界各国所普遍接受并形成制度的。
目前在市场经济国家中，都对土地利用实行着超越所有者的用途管制制度。我国在1988年对土地管理法进行修订时首次引用了这一概念。
我国目前的土地制度，在保护产权人权利和制订土地利用规划这两方面都存在不少问题。如在征收农民集体土地时补偿水平总体偏低、程序不规范、权利人缺乏畅通的诉求表达渠道、解决利益纠纷的有效手段不足等，总体上表现出在征收土地时对土地产权人的合法权利尊重不够。在规划的制订中，土地利用总体规划、城乡建设规划、经济社会发展规划的衔接不够公众对规划制订过程的参与程度低，规划的科学性、公开性不足，规划调整的随意性大，甚至存在以规划谋私的现象等。这些问题的长期存在不仅导致土地利用规划的严肃性、公信力下降，而且导致社会舆论偏重于关注土地产权权利人的利益实现。解决这些问题，当然需要加快对上述两方面制度的改革。但更应看到，形成完善的土地制度保证土地权利人的合法权利与实行严格的土地用途管制是相辅相成、两者不可或缺的。
土地必须依规划而分类利用。因此，市场配置资源的机制只能在依规划而分类的土地市场中才能起决定性作角，农地和建设用地不能混淆，各类建设用地也不能混淆。有人认为，农民不能自主向社会提供建设用地，这是对农民土地集体所有制的歧视。其实这是误解。农村不是搞建设非农业开发）的地方，这是土地利用规划确定的，与土地的所有权无关。但为了保证农民正常的生产和生活农村又必须有一定的建筑。
因此，世界各国一般都按照农民“以自有土地，建自用建筑”的原则批准农村建设用地；超过了“自有自用”的范围，就必须依法另行申请批准和调整土地利用规划。不履行法定程序，擅自对农村土地进行开发建设在任何国家都是不合法的。
同理，城镇的建设用地依规划分为商贸、居住、工业和仓储用地，以及公共设施和公益性用地。每类土地的用途同样不能随意改变。2013年二季度，据对我国108个主要监测城市的统计，每平方米的平均地价为3226元，其中，商贸地价为6044元，住宅地价为4799元，工业和仓储地价为684元。如果允许各类土地随意改变用途那就必然造成土地市场的混乱和建设行为的无序。对损害土地权利人合法权利的制度必须进行改革，但决不能由此得出干脆废除土地用途管制的结论。而中共十八届三中全会《决定》中允许与国有土地同等人市、同权同价的农村集体土地被明确限定在只能是“符合规划和用途管制”的“集体经营性建设用地”范围之内，就是一项兼顾土地产权人权利和用途管制相平衡的制度设计。否则，就不可能实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
中国乡村发现网转自：壹号土地学习小组 微信公众号
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