自1980年代后期开始，中国农村就处于一种走向混乱和无序的下滑局面[①]，到90年代后期，已经演化成一场政治、经济和社会危机：农民收入的停滞、减少和“负担”的居高不下[②]；黑恶势力的横行以及比城市社会更令人担忧的治安；乡村政权的全面负债以及几乎变成“维持会”般的窘困；越来越多的农民的上访及其与基层政权之间的暴力冲突，如此等等，农村中国的这些不分季节的社会景观，令人感到“全面建设小康社会”的艰难。
造成农村综合性危机的原因是错综复杂的，比如具有浓厚城市偏向的国家对农民和农村的掠夺性政策，作为“未组织群体”的农民遭受无序市场的冲击，迅猛的城市化进程中农村的进一步边缘化，农村土地、资金和技术（人才）的短缺及进一步流失，等等，对其加以系统分析显然非本篇所能及。但初步的考察可以看到：农村危机的几乎每一个方面都与基层政权特别是乡镇政权的违法行政有关。问题要么是违法行政引起的，要么是被违法行政所加剧了。
从对新闻媒体几乎每天都会提供的大量案例的分析可以发现，乡镇政权的违法行政虽然有着地域性的少许差异乃至“时代特征”（对应于国家政策的变化），但就80年代末以来的总体情况而言，基本上可以概括为以下几种：（1）为了完成国家的任务或自己的政绩工程、形象工程而“逼农致富”，侵犯农民的生产和经营自主权，从而给农民和农村经济造成巨大损失[③]；（2）以种种名目乱摊派、乱收费、乱罚款，直接剥夺、侵犯农民的财产权和经济利益；（3）以种种方式干扰村民自治，撤换民选的村委会主任，侵犯农民的民主权利[④]；（4）对上述一切施政行为的不从者或敢于反抗者（包括上访或起诉），动用专政手段“绳之以法”，甚或雇用地痞流氓搞“以毒攻毒”。至于虚报浮夸、贪污受贿之类，由于往往不是以公开的“行政”的名义进行，则不在所举之列。总之，违法行政既包括目的合法但手段和过程违法，也包括两者都违法。
民众的出自经历甚至生死体验的言说或牢骚，以及官方的可能并不那么精确的调查，都揭示出乡镇政权违法行政的普遍性。“要粮要钱要人命、防火放盗防干部”之类的新民谣在农村的广为流行，每年数千起甚至数万起的农民“暴动”或“闹事”事件，以及信访部门的高官关于信访案件中“三个80%”的说法[⑤]，都证明了这一点。而当种种违法行为累积到相当普遍和严重，它的危害就不止于官方语汇中所谓损害“党和政府的形象”及其与人民群众的关系，而是成为剥夺农民的利益乃至生命、加剧乡村社会混乱的根源，以及中央政府眼里的“麻烦制造者”。“今天的乡长和村长，还不如当年的保长！”出自1949年入党的一位苏北老农的这句喟叹，显示着乡镇政权至少在农民的心中已经成为异己力量，面临着严峻的合法性危机。正如在王朝时代不断演绎的那样，这造成了它在农民心目中的“不义”性和不可容忍性，成为广泛的被控告和反叛的对象。从这一角度而言，有学者谓三农问题的核心是政治危机的观点是合乎实情的[⑥]。
扭曲的权力结构：压力型体制与压力的转移
上述分析表明，关于乡镇政权成为农民与国家或外部世界的“中介”，乃至称之为“企业家”的既有结论或期待都是与事实相反的，甚至关于“寻租者”这一有关乡村干部的角色定位，也难以充分反映出乡镇政权及其个中人的特征。确切的结论应该是：乡镇政权已经成为带有掠夺性和破坏性的暴力装置，它所发挥的是“官逼民反”这一新编历史剧的导演的功能。
当然，将上述危机及其责任完全归结于乡镇政权或以书记和乡镇长为“核心”的乡镇干部是不公平的。正如许许多多的乡镇干部所报怨的那样，他们往往是替罪羊。
由于乡镇政权是国家政权的末端组织，它更多地体现为国家特别是县级政权的执行者，是一级职、责、权不均衡的“不完全政府”。又由于国家的政策经常地表现为更多地从农村汲取而不是给予，表现出浓厚的城市偏向和工业偏向，因此，也就先天决定了作为国家政权在农村社会基层据点的乡镇政府的本质和行为特征。这正是今日之乡镇政权和乡官们遭遇抵抗、陷于窘境的最大原因。
一些学者在考察农村政权和政治过程的时候，将决定着乡镇政权运行的自上而下的政治和行政体制概括为“压力型体制”。它的直接表现就是上级政府特别是县（市）所出台的形形色色的“目标责任制”乃至“一票否决制”。在这种体制下，乡镇干部只能是被动而尴尬的，基本上没有自主权和主动性，也没有与上级政府讨价还价的能力。它只能上情下达，甚至起不到下情上达的作用，更谈不上保护它治下的农民的利益。把握这一特征异常重要，它提醒我们，在看到目前的基层政权具有“官逼民反”的历史传统的时候，也必须注意到乡村恶政的普遍化过程中“官逼官恶”的制度性的一面。但与此同时，也不应该忘记与此相关的下述问题。
第一，造成这种压力型体制的根源是乡级政权的定位和任官制度本身，以及作为其必然结果的向上负责。尽管有种种形式上的选举或民主监督机制，但从根本上说，乡镇政权主导者的权力来源依然普遍是县级政权或其中的“一把手”、“老大”，乡镇干部的职位是由县委或者其职能部门组织部授予的。既然权力是由上级授予的，那么上级给予下级压力――不管压力是否合理――也就不足为奇，而乡官们接受这种压力也算是付出的必要代价而已。
第二，压力型体制所产生的压力并不只反映在公开的行政事务上，上级决定下级命运的评价体系和干部制度，还在乡镇官员个人的升迁和权力变化上施加着无形的压力。为了取得评价和获得升迁，作为下级的乡镇干部除了要制造出制度评价所需要的政绩之外，还必须进行“一把手”的个人评价――谁都明白它在当代中国的绝对重要性――所需要的感情投资。而后者就足以造成乡镇主要官员与县级主要官员的人身依附和连带关系，乃至产生河南省卢氏县（国家级贫困县）县委书记杜保乾被逮捕之后，其下属19个乡镇的党委书记全部被“双规”的那种令人叫绝的现象[⑦]。
第三，处于压力型体制之下的乡镇干部感受到上面的高压却仍然乐此不疲、不愿意离官出走或“反抗”（像李昌平之类的有勇气的乡官实在只是少数）的原因在于，压力并没有到乡镇干部们为止，压力是可以转移和释放的――转移和释放到治下的小农身上。而且必须看到一个事实，他们所承受的压力是有回报的，即如果任务完成得好或者说压力转移得好，在仕途上是会得到升迁的。与此相对，作为垫背的压在最低层的小农，可就几乎是被压伤甚至压碎了的。所有的代价以及补偿都是由小农们付出的。
指出上述几点还不足以解释中国农村权力关系和运行特征的全部。大量的农民闹事或集体上访所反映的事实是，乡镇干部并不只是被动地承受着来自“国家”特别是县级政权的压力并转移压力，他们本身实际上也在不断地制造着压力。从直接的搜刮，到各种各样的政绩工程，他们所干的扰民之事以及由此给农民造成的压力，可能并不亚于“国家”的所为。而就普遍的意义而言，虽然前述违法行政经常体现为一种赤裸裸的暴力，但是他们基本上并没有为此付出理应付出的代价。他们的去向总是带有规律性的:“拍屁股走人”，要么高升，要么平调，官位一般总是能够保住的。这也许是“压力型体制”必备的对于体制内自家人的一种激励机制或保护机制。
改革的关键：迫使权力从反农民到“为农民”
基于上述分析，对已经异化了的乡镇政权进行根本性的改造已经成为不可回避的历史和现实需求。至于改造的方向，象目前推行的仅仅从减轻财政压力和农民负担的角度而精简乡镇机构或撤乡并镇是远远不够的[⑧]；如一些学者所建议的撤消乡镇政府、将其变成县政权的派出机构的方案也有着先天性缺陷[⑨]；至于有学者提出的“乡政自治”（即在乡镇政府作为政权组织保留的情况下实行乡镇长的直接选举）的主张[⑩]，也不能彻底解决乡镇政权本身所面临的和带来的问题。改造必须是革命性的――让乡镇权力由对上负责改成对下负责，由反农民的权力变成“为农民”的权力。其具体的制度形式就是乡镇自治。[⑪]
实行乡镇自治就是要撤消乡镇作为国家基层政权的政府的建制，而改以在原区域内设立乡镇自治体，作为独立的行政法人。乡镇范围内的成员实行自我组织、自我管理和自主行政。它与正在推行的村民自治一道，构成较为完整的乡村自治体系。
关于推行乡镇自治的具体内容和办法，无疑需要专文加以论证，这里只对其应遵循的原则做一个概括性的提示。第一，设立由区域内民众直接选举的乡镇自治委员会（主任或乡镇长），作为执行机构；选举乡（镇）民代表大会，作为审议和监督机构；现有的乡镇党委员会缩小其规模和建制，不参与具体的决策和执行，而是通过乡（镇）民代表大会发挥其专职的监督作用和纠偏功能，以真正维护区域内民众的利益来赢得支持。第二，国家通过法律和法规而不是政策乃至某级领导的个人意见规范乡镇自治体的行为，县级政权对乡镇和村两级自治体的的影响主要限于监督法律和法规的执行情况；按照事权和财权相匹配的原则，划分乡镇自治体与县，以及与村级自治组织的的职权范围和财源；乡镇自治体不对上负责，只对法律和所辖区域的民众负责；它与村级自治组织也无命令―服从关系，而是互不干涉、各施其政、各负其责。第三，依照本区域的实际需要和财源情况设置相应的机构和职位，具体设置则由当地的乡（镇）民代表大会最终决定；现有的县政权的分支或派出机关只保留司法、公安、税务、工商等，直接隶属于其上级机关（乡镇自治体不参与其业务的实施），余者则撤消或合并，或交由乡镇自治体或市场办理。
推行乡镇自治，可以理顺乡镇与国家尤其是与县级政权的关系，改善它与所辖区域民众的关系。在这一格局下，乡镇不再是县的下级，无须对县级政权乃至县太爷个人负责，无需承受来自上面的压力，只需在法律规定的范围内结合本区域的实情和需要决策行政。而乡镇长的权力不再由上级政府或者组织部门授予，也就避免了向其进贡或买官而与县级官僚一道腐败的现实需要。县级政权难以干涉乡镇的事务，也有助于县的依法行政。另一方面，由于乡镇长的权力来自于所辖区域的民众，是真正的民选公职人员，因此它必须对下负责。这无疑可以减少基层官民之间的摩擦和纠纷，有利于农村社会的与稳定。同时，它所担负的必须保护辖区民众的利益不受政府或其他组织侵犯的义务，也有助于提高农村社会内部的凝聚力，促进区域内的整合。
上述变革将是一场真正的政权革命。它的意义和作用将不亚于人民公社体制的解体和土地承包制度的实行。当然，由于它涉及到许多利益，特别是涉及到执政党在农村的绝对领导地位这根敏感的神经，所面对的阻力也将不亚于70年代末期的那场“第二次革命”。这就需要最高决策层拿出开展第三次革命的巨大勇气。否则，恐怕也就只能继续面对着中国农村的巨大危机。
作者单位：南京大学社会学系
中国乡村发现网转自：香港《二十一世纪》2003年8月号
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