刘胜轩:三权分置改革是振兴乡村的重要推手

[ 作者:刘胜轩  文章来源:中国乡村发现(授权发布  点击数:  更新时间:2019-01-22  录入:王惠敏 ]

近年来,为稳步推进农地“三权分置”改革,湖南省委、省政府通过出台政策文件,完善流转机制,落实扶持政策,培育经营主体,发展多种形式农业适度规模经营,持续促进农业增效、农民增收、农村发展。

完善政策体系,夯实流转基础。始终把农村土地流转作为深化农村改革的一件大事抓紧抓好抓实,相继出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》等一系列文件,从制度和法律层面夯实农地流转基础,为规范流转行为、流转交易、制定流转政策等,提出了具体目标和操作办法,为农户自愿流转农地提供了法律依据。各地因地制宜,整合涉农资金,完善优惠政策,设立奖补资金,创新流转方法,积累了许多经验做法。益阳市土地信托流转模式、怀化市“股田制”模式、长沙市土地合作社流转模式、澧县农民专业合作社模式、衡阳市“安邦”公司模式和郴州安仁“源田”模式等在全省总结和推广。2015年以来,我省按照中央决策部署,坚持统筹谋划,分类指导,配套保障,稳步推进,积极开展农村承包地确权登记颁证工作。至2018年12月底,我省已全面完成确权登记颁证工作,所有县市区确权数据已100%汇交入国家数据库,省、市、县三级信息应用平台建设基本全覆盖,档案资料收集、整理和组卷工作基本完成。通过确实权、颁铁证,明晰产权关系,给农民吃下“定心丸”,稳定和巩固农村土地承包关系,夯实农地“三权分置”改革基础。

创新实现形式,落实“三权分置”。各地结合自身特点,压实工作责任,层层业务指导,采取有效措施,认真落实文件精神,稳妥推进“三权分置”改革。一是落实土地所有权。明确了农民集体是土地集体所有权的权利主体,赋予了所有权人对集体土地占有、使用、收益和处分的权利,对承包地发包、调整、监督、收回等权能,强化了农村土地集体所有权的根本地位,农户承包权的获得、转让、互换、出租、退出等权能的行使,更加体现农民集体意志,农民保护其承包土地的财产权益意识更加增强。特别是在承包权人转移进城而流转经营权的情况下,更加强化农民集体对土地使用的监督权,保护农地资源用于农业,维护集体土地权益。二是稳定农户承包权。认真领会中央“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长30年”的总体要求,深入开展调研,加强政策衔接,研究解决实行“长久不变”的重点难点问题,积极抓好承包权人占有、使用和收益权利的行使,强化承包地使用、流转、抵押、退出等权能,把土地承包关系用法律的形式固定下来,为确保农地“长久不变”政策实施创造条件。三是放活土地经营权。积极落实中央、省委省政府决策部署,制定出台农地“三权分置”改革的具体政策措施,鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包地,依法依规探索土地信托、托管、股田制等新的流转模式;鼓励采取委托流转、股份合作等方式,引导集中连片流转;引导农户以土地承包经营权作价入股组建农村土地股份合作社,实行土地合作经营,做实放活土地经营权文章。长沙市全面推广土地合作经营模式,275个村实行土地经营权合作,村组主导坚持了集体所有权,农户委托稳定了农户承包权,市场配置放活了土地经营权,实现了农地“三权”有效分置并行。溆浦县依托全国农村土地承包经营权有偿退出机制试点,创新探索农村承包地块细碎化问题的有效解决途径,引导已进城落户的农户自愿有偿退出其承包地,提高农地集约利用率,促进农业提质增效。

健全服务体系,提高流转质量。一是规范流转交易管理。完善县乡村三级服务和管理网络,建立健全土地流转服务体系,为农地流转双方提供信息发布、资格审查、产权交易、政策咨询、权益评估、鉴证备案、合同监管、抵押融资等服务。健全信息交流机制,完善土地流转信息收集、处理、存储及传递方式,建立“互联网+县乡村”土地流转信息共享平台。完善土地流转价格评估机制,建立土地评等定级、土地资产评估、土地估价指标和价格动态监测体系,实现了农地流转管理触角延伸、服务重心下移。到2018年12月,全省102个县市区建立了土地流转交易中心等有形市场,建立了包含乡镇村在内的土地流转交易中心1663个,流转耕地面积2597.42万亩,占耕地总面积的49.64%。二是开展抵押融资服务。率先在全国建立覆盖全省的农业信贷担保体系,运用贷款贴息缓解经营主体融资难、融资贵问题。首创“财银保”,由银行和保险公司共同参与提供融资服务,辅以政府设立的风险补偿专项资金作后盾,银行与保险公司共担风险,实施三方联动。“财银担”、“农信担”等信贷产品,促进了担保机构、金融机构与经营主体的互利共赢。汉寿等8个县市区积极开展承包土地的经营权抵押贷款试点,通过县级平台发布交易信息,组织地价评估和抵押登记,颁发土地经营权他项权证等,积极开展抵押融资服务。至2018年3月末,试点县累计发放农地抵押贷款12.6亿元,贷款余额9.63亿元,带动非试点地区发放农地抵押贷款2.2亿元,缓解了全省新型农业经营主体贷款难问题。三是及时化解流转纠纷。建立健全乡村调解、县市区仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调解仲裁体系,构建调解、仲裁、司法多方联动的土地承包纠纷多元化调处机制,并将其纳入社会综合治理考核内容。大力化解农村土地承包纠纷,维护各权利主体的合法权益。2018年,全省农村累计发生土地承包经营纠纷14055件,调解处理纠纷13818件,仲裁委员会受理仲裁纠纷案件916件中,已调解842起、仲裁76起,案件结案率100%。有效维护了农民土地承包经营和农村社会稳定,促进了农村经济发展。

完善监管机制,防范经营风险。一是构建高效农地监管体系。规范设施农用地使用,严格设施农用地的备案及信息公开。完善土地管理机制,规范农地流转程序,加强农地流转价格、期限、规模、用途监管和程序监管。建立农地流转监测制度,确定流转项目跟踪责任人,对流转农地利用情况和流转合同履约情况进行监管,从制度上堵住农地使用风险隐患。各地采取有力措施,强化农地流转监管和风险防范。株洲市对弄虚作假、强买强卖等违法违规行为及时制止和纠错,对构成犯罪的及时向相关职能部门交办查处,增强了抗风险能力。郴州市对农地流转风险防范提出了具体要求;湘潭市出台文件,在政策、组织架构、业务指导和矛盾纠纷调处等方面作出具体规定。二是加强工商资本租地监管。完善工商资本进入农业农村领域监管制度,建立农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中事后监管等机制,加强租地企业农业经营能力、土地用途及风险防范能力等监督检查,定期查验工商资本租地利用、合同履行等情况。岳麓区依托全国试点,创新农地流转管理审批、流转综合服务、流转价格评估形成、工商资本租赁农地监管和风险防范、流转合同签订规范化覆盖、流转服务政府购买、流转数据共享等“七大”机制,建立网签管理系统,实现了线下联席评审、线上网签审批、交易鉴证并见证相结合的“三重风控”管理。三是重视日常行政执法巡查。农业部门认真做好农地流转日常管理和服务工作,发现违反法律政策规定的,及时通报有关部门并联合查处;国土部门利用网络、遥感等现代科技手段实施动态监测,对租赁农地“农转非”情况进行监管,及时查处违法违规行为;工商行政管理部门对失信租赁农地企业通过企业信用信息公示系统向社会公示,并启动联合惩戒机制,特别对擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为,责令限期整改,并依法追究相关责任。职能部门配合实施惩戒,对撂荒耕地的,停发粮食补贴。农村集体经济组织和承包农户监督租地利用情况,对违反合同约定的,依法解除农地租赁合同并要求赔偿。部门间各司其职,协作配合,联合行政,农地使用违法违规行为明显减少。

培强经营主体,提升流转能力。坚持把培育发展新型农业经营主体作为推动农村土地流转、发展适度规模经营的重要举措来抓。一是强化领导推进工作落实。将发展新型农业经营主体列为政府重要工作内容,实行省市县三级共建,以县为主。省委、省政府主要领导亲自调研部署,多次主持召开会议,研究解决相关具体问题。各市县主要领导亲自抓、分管领导具体抓,形成层层推动落实的良好局面。宁乡市把发展农村土地合作经营列为乡村振兴十大重点工作之一,制定了三年行动计划。二是构筑平台培育经营主体。从2014年开始,省政府实施“百企千社万户”现代农业发展工程,重点培育1000家农机合作社、1万户家庭农场。整合资金54916.4万元,扶持家庭农场10022户。目前,全省认定的家庭农场达到3.8万户。为发展壮大农民合作社,围绕优势特色产业推进区域化布局、标准化生产,提高优势特色农产品市场竞争力;围绕提升合作社农业社会化服务水平,增强为农民提供生产技术、生产资料和农产品购销、市场信息、融资等方面服务能力;围绕产业化经营,鼓励农民合作社与农业产业化龙头企业合作,延伸产业链条;推动发展创新,积极鼓励农民兴办股份合作、专业合作等多元化、多类型的合作社。2016年以来,通过开展示范创新,评定省级示范合作社446个、国家级示范社100个,农民合作社总数达到9.1万个。三是试点带动发展服务主体。紧紧围绕粮油等主导产业,大力发展以农业生产托管为主的农业生产社会化服务,通过创新工作机制,明确实施责任,突出关键环节,抓好项目结合,规范项目管理,创新服务模式,强化工作指导,扎实抓好鼎城、衡南等县市区农业生产社会化服务试点,取得了积极成效,稳定了农村基本经营制度,促进了农业增效农民增收,创新了农业生产经营方式,推动了服务组织规范发展,改善了农村人居生态环境。到2018年12月,我省农业社会化服务组织4.74万个,服务面积达到1386.93万亩,全省新型经营主体流转土地1697.57万亩。新型农业经营和服务主体的发展壮大,带动了全省农业适度规模经营迅猛发展,加速了农村土地流转进程,有力促进了我省乡村振兴战略实施。

作者单位:湖南省农业农村厅农村经营管理处


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