陈文胜:宅基地三权分置为农村改革再添一把火

[ 作者:陈文胜  文章来源:中国乡村发现(授权发布)  点击数:  更新时间:2018-02-09  录入:王惠敏 ]

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中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》是改革开放以来第20个、新世纪以来第15个“中央一号文件”, 作为中国全面现代化的国家战略顶层设计,提出了一系列三农工作新举措,标志着新时代农业农村现代化的政策体系全面建立。在迎来改革开放四十周年之际,中央领导人多次强调改革再出发。习近平出席亚太经合组织工商领导人峰会发表演讲时就提出,中国改革的领域将更广、举措将更多、力度将更强。我认为,宅基地“三权分置”就是2018年“中央一号文件”的最大亮点,是推进了事关农民切身利益的重大改革,具有划时代的意义。

增加农民收入是每一个一号文件的重点,在讨论2017年一号文件时,我就提出,要增加农民收入的话,就需要推进农村宅基地改革。怎么样才能够增加农民收入?首先是农业收入不能成为农民增加收入的主体,因为农产品的市场价格波动很大,自然灾害风险很大,农业这个总体上属于薄利产业的收入不可能有很大的增长,很难成为收入增长的长效机制。进入刘易斯拐点以后,国民经济增速不断放缓,工资性收入增长同样难度很大,已经到了天花板。还有哪一块可以撬动农民的收入增长?而从城乡对比中可以发现,城镇居民收入为什么能够快速增长?除了工资收入外,还有一个最大的收入就是财产性收入。最突出的就是房子,基本上翻了好几倍,这比什么工资性收入都要高,比什么收入都要增长得快。相比而言农民就没有多少财产性收入,收入很难与城镇居民相应增长。因此,要真正落实好农民收入增长这个中央一号文件一再强调的要求,就要实现城乡平等,必然要求增加农民财产性收入。农民的最大财产是什么?无疑就是房屋,能不能在宅基地上来开这个口子?当时认为有私有化之嫌,这个政策红线还是不能碰。十七届三中全会召开之前也提出过,而且是社会热点,但最终没有放开。

这次一号文件明确提出,“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”。这一政策不仅把握了中国经济社会发展的大势,而且顺应了农村实践要求和农民愿望,真正地解决了这个长期需要解决而一直没有解决的农村改革大难题。作为一系列全面深化改革的组合拳之一,为推进农村改革再添了一把火。

中国的现代化进程中,工业化和城镇化是不同步的。在现代化上半程的工业化进程中,主要解决的是工农关系问题。我们现在基本上城镇化人口过半了,城乡的基本格局已经形成,处于城镇化加快推进中,主要解决的是城乡关系问题。取消了农业税,就意味着工业化已经不需要依赖于农业了,就意味着中国的工业革命已经完成了。但是,城市依不依赖农村呢?改革开放这些年以来,工业化、城市化带来财富的快速增长,但是城市化却严重依赖于农村,土地财政和农民工就是一个根本标志。

一个国家的两个最基本制度,就是土地制度和公共产品供给制度。威廉.配弟提出 “土地是财富之母,劳动是财富之父”。在中国城镇化进程中,财富的倍增效应主要体现在低价征收农民土地上,主要体现在所谓人口红利的廉价而无基本保障农村劳动力上,使土地增值的财富和劳动增值的财富为中国的城镇化做出巨大的贡献。即使是上海那样发达的地方政府,如果离开了土地财政就会寸步难行。不仅是土地的拍卖,还有房地产税、建筑营业税等各种税,更有各种各样比税还高的费,给政府带来的红利是财政几何级数增长,所以地方政府有很多的钱来搞很多的基础设施建设,建设地铁、高架桥、街道等等。有个苏州学者对我说,如果苏州市政府离开了土地财政,干部工资都发不出。所以,城镇化、工业化的财富源泉就是土地,没有哪一个产业能够有土地这样的神奇效益。

实施乡村振兴战略,就要像农业税费改革一样从根本上改革土地财政,使转变土地的财富增值服务于乡村的发展。当时取消农业税是党中央下了决心,在江时代就提出这个问题,有不少学者提交了研究报告给中央领导人,可能是因为没有到时候。回良玉当安徽省委书记的时候,中央要各地申请取消农业税试点,只有三个省申报,过了年之后两个省退出,只有回良玉在安徽继续坚持取消农业税试点,后来又到江苏当省委书记,又申请搞取消农业税试点。这是有情怀的,如果没有情怀就不会破这些有巨大风险的改革难题。在2006年,中央下决心取消了农业税。

这个2018年一号文件可以说是同样下了决心,敢于探索农村宅基地所有权、资格权、使用权三权分置,以破除束缚农民手脚的不合理限制和歧视。释放的改革红利就是改变了土地财富的流向,把这个收益留在乡村,真正拓展了农民的利益,使农民一直没有得到体现的财产权利得到实现,使农民具有获得感,实现了财产权利的城乡平等。城里的土地也没有所有权,只有使用权,所有权是国家的。可以说,三权分置带来的改革意义和红利非常大。同时,这么多的乡村是不可能全部靠国家投入来发展的,新农村建设就有很多经验教训。“有钱的建房,没钱的刷墙”。搞了几个样板房、示范村,造成乡村与乡村处于不平衡发展进程中。现在扶贫一些地方也出现了问题,据《半月谈》记者发现,贫困村吃撑了,非贫困村却饿得不得了!豫南某县一个非贫困村,近两年没有修过一条路,而相邻的贫困村两年里却修了4条路。贫困村富裕了,非贫困村心里不平衡了,就是贫困村的非贫困户心态不平衡问题也越来越突出。推进宅基地三权分置改革,也就是习近平同志在十八届三中全会提到的要破除城乡二元体制,改变土地财富的流向,比农村土地的三权分置意义更大。城市里的房价翻了几番,财产就跟着翻了几番,而农民的钱如果不到城里买房,把钱存到银行就缩水缩了几番,对农民财产性收入是不公平的。

再就是改革公共服务制度,加快使农民工市民化、农民市民化,让城镇居民和农村居民同等地享受公共服务。在人类历史上只有中国的城镇化进程中出现了农民工这个现象,农民工不是以公民属性的劳动权方式而是以商品属性的劳动力方式进入到工业化、城镇化的过程中,损害了公民法定生存权与发展权的统一,在市场经济条件下无法获得劳动者的社会保障和公共服务等方面国民待遇,与城镇劳动者存在着社保、医保、收入、教育、就业等公共资源配置上的“剪刀差”,是城乡二元结构导致城乡不平等关系以新的形式出现。农民已经成为了产业工人的时候,能不能给农民工一个城镇居民的待遇?如果这个问题不解决,农民工就不能真正融入城市,长期游离在城乡之间,合法权益不能得到充分保护,乡村也难以振兴。

十一届三中全会启动的农村改革,国家并没有给钱,那时政府财政也拿不出钱,主要是给政策,就是放活农民、放活农村、放活农业。仅仅5年的时间就把粮食问题解决了,农村的消费总额占全国消费总额的一半,这是前所未有的。2004年新世纪第一个一号文件红利很大,是什么样的红利?原来的粮食价格已经到了28元到32元的价格了,按照2004年一号文件规定,最低收购保护价早稻为每百斤70元、中晚籼稻为每百斤72元和粳稻为每百斤75元。而在实际收购时,市场价格每百斤普遍都高出2元钱以上,比2003年前价格最低的时候价格每百斤高出40多元,全面恢复了粮食生产。这个红利哪里有?而且取消了特产税,减免了农业税,实行种粮直接补贴、良种补贴和农机补贴,农民每亩可以得到11块钱的直接补贴。2004年是中国千年历史的大变局,因为中国几千年来都是农民养政府,农民养军队,在这个时候发生了一个变革,要国家财政来补贴农民了,这是历史上的一大步。

探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置,不要政府给钱就可以激活乡村的发展。这是一个重大的农村改革,是真正的改革再出发,将会带来很多的人、资金到乡村去,带来的效应比国家财政投入钱更有效率,更有作用,不要小看这个事。一号文件要求把农业农村优先发展的要求落到实处,提出在干部配备上优先考虑,在要素配置上优先满足,在资金投入上优先保障,在公共服务上优先安排。那么,关键是不要人为地阻碍城里人下乡,也不要人为地阻碍乡村人到城市里来,而且要清除阻碍要素下乡的各种障碍,使城乡真正实现融合发展。

在城乡融合发展的新理念中,城镇化并不是建设城市,农业农村现代化是城镇化的一部分,是城乡融合发展的城镇化,乡村的现代化也是城镇化的一个必然的要求。需要注意的是,提出乡村振兴并不是要求全国人民都去建设乡村,就像原来强调农业是国民经济的基础地位,难道中国人都去搞农业?不是的,是要高度重视农业的发展,高度重视吃饭的问题。如果工业不发展,我们就是贫穷落后的国家。工业化是土地成为财富增长的源泉,没有工业化的土地还是那个土地,只有工业化发展起来之后才能财富倍增。

一号文件明确严格禁止在乡村建别墅大院。现在的农民已经分化了,不要以为有承包地的就是农民,千万不能这样想。工业化、城镇化的变迁,导致了农民收入结构的变革,进而导致农民结构的变革和分化。有土地承包权的农民,有土地经营权的农民;有开名牌小车、家有豪华别墅、家产上亿的农民,有游手好闲、不事稼穑的农民;有长期在外打工、很少回乡的农民,有守望家园、长期从事农业生产的农民等等;不是具体的哪一个农民,就很难确定谁是农民、是什么样的农民。作为有资格权、有承包地、有宅基地村民,同时又是城市常住人口,甚至是企业家,如果建别墅,可不可以?在政策上,我认为最核心的一点,就是耕地的用地性质不能改变,在这个前提之下的闲置地、荒山都要合理的开发,带动城市要素到乡村里发展,去修路,去建图书馆,乡村才能振兴。要不然凭什么使要素自愿进入乡村?关键不是政府投入多少钱,政府投钱主要是解决基础设施、社会保障和教育等问题,发展主要靠市场,靠调动城乡两个方面的积极性。

(作者系湖南省社科院城乡一体化研究智库团队首席专家、《中国乡村发现》主编,本文系作者2018年2月7日在湖南省社科院农村发展研究中心举办的“2018年中央一号文件学习座谈会”上的发言,中国乡村发现网根据录音整理,题目为编者所加)


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