中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称“三权分置意见”）。不少市场人士持乐观态度，认为该意见将大幅放宽资本进入农业的门槛，是第二次“土地革命”。
对此，21世纪经济报道专访了中国社科院学部委员、全国人大农业与农村委员会委员张晓山，他表示，三权分置意见的作用并没有市场想象得那么大。
他的核心观点是：三权分置意见是对各地现行探索经验的追认，并没有提出多少改革的新内容。而此前重点提出的土地承包经营权“长久不变”还未作出界定，这将影响资本下乡的进程。另外农村集体经济组织的性质、农民作为农村集体经济组织成员的资格也还未作出界定，还需要政策进一步明确。
资本下乡的难度正在提高
《21世纪》：市场很多观点认为，三权分置相当于为工商资本进入农业领域进行松绑，对资本下乡是重大利好，甚至有新的“土地革命”的说法。站在三农问题研究的角度，你怎么看？
张晓山：我不认同这样的观点。三权分置意见出台的意义，没有市场想象得那么大。
工商资本下乡需要考量的重要因素是产权“长久不变”的定义问题。十七届三中全会和十八届三中全会明确提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。“长久不变”具体指的时间跨度及双方确权主体都没有明确的解释。新出台的三权分置意见仍未解决该问题。工商资本经营目前也仅能进行至第二轮土地确权的2028年，往后的经营情况仍不明朗。
目前流转土地占耕地约30%，工商资本参与的约10%，约为三分之一。国务院办公厅、农业部对工商资本进入土地流转都有相关政策通知，这些政策的共同特点是：保护农户利益不受损。一方面鼓励并强调工商资本应进入适合企业化经营的种粮业，另一方面要加强对工商资本下乡的管理，对工商资本下乡务农动态监控，避免“非粮化”与“非农化”倾向。具体措施包括承包经营资格审查、农户租金落实监督、违规非农惩罚等。同时，人力成本与土地租金成本的升高使得工商资本获利空间被压缩，资本下乡的难度正在提高。
《21世纪》：那么三权分置意见出台的具体意义在哪里？
张晓山：土地流转“三权分置”的情况在意见出台前确实已经客观存在，文件更多是事后的追认，而没有提出新的内容。不过，这份文件依然有积极意义。
文件出台前，已有《中华人民共和国农村土地承包法》对农民承包土地的使用进行规范，但这次的三权分置意见较前者更为具体细化。这份文件虽然还没有明确产权时间“长久不变”的问题，但把土地所有权、承包权与经营权各自的权能以政策文件的形式解释清楚，是一种进步。通过清晰与合法化土地承包政策，中央政府释放出鼓励土地流转的政策信号。
三权分置两大突破
《21世纪》：从以往的土地所有权、土地承包经营权两分到所有权、承包权和经营权三权分置。承包权被独立出来后，其权利性质应该如何界定，物权还是债权？
张晓山：目前法学界认为不存在三权分置，仅有土地所有权与承包经营权。而另一种观点认为三权的地位并不平等，土地所有权应是三权的根本，承包经营权是由土地所有权衍生出的物权。其中土地所有权归集体，承包经营权作为物权归承包户。当承包户自己经营，承包权与经营权在这种情况下是统一的，若承包户把自己的承包经营权中的经营权分离出来，该经营权应视为债权或次生物权。
对于产权问题，三权分置意见文件中有两个突破。
第一，文件中还提到“在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权”，其中“派生”二字给地方实施政策提供政策依据与空间。
第二，原来的“集体”现改为“农民集体”，把农民与集体进行统一。集体与农民本身应是一体的，并不存在利益冲突。但目前，有些地方的农村集体变成某些人把持的“家族企业”，集体的异化导致集体脱离于农民，成为凌驾于之上农民的存在。
目前需要注意的是，由于集体经济组织的性质尚未明确，绝大部分情况下不属于法人范畴，组织代码、工商纳税登记证也没有，是非常模糊的权利主体。这不利于集体经济发挥自身的作用。
《21世纪》：你刚刚提到的农村集体经济组织，如果要界定的话，应该是一种什么样的性质？
张晓山：集体经济组织应该是一个社会企业，是一种特殊的法人存在。在对外盈利的同时也对内承担相应的社会责任，服务其成员。
目前集体经济不纳税，这使得其陷入一个循环怪圈：社会认为其不纳税应该承担更多社会责任，而集体经济认为其承担公共事务，因此无需纳税。若集体经济组织成为独立的市场主体，纳税是必定的。不过税收可以有一定优惠。相应地，村中公共事务不应由市场主体承担，而应由财政支出买单。
目前许多农村还存在集体经济组织和村委会不分的情况。原属于村委会的社会福利开支，却由集体经济组织承担。很多集体经济组织不乐意、不愿意承担村委会的开支，只有界定集体经济组织成员资格才能解决上述问题。
如何界定集体经济组织成员
《21世纪》：如何界定集体经济组织成员？
张晓山：十八届三中全会提到，要保障集体经济组织成员的权利。但实际上，谁是集体经济组织成员？资格界定问题仍是有待处理。集体经济组织成员资格的界定涉及许多问题，如成员能否进入与退出、成员的责任与义务。同时因为土地承包权与宅基地使用权只能在成员间进行，所以这也涉及土地流转的问题。
界定集体经济组织成员后还要解决土地权利固化的问题，避免出现“活人给死人打工”的情况。《农村土地承包法》中提到，“在家庭的某个或者部分成员死亡的情况下，土地承包经营权不发生继承问题；家庭成员全部死亡的，土地承包经营权消灭，由发包方收回承包地。”但有的地方是土地承包经营权“生不增、死不减”。
固化是为了更好地流转。集体经济组织要成为真正的市场经济主体，应该把其成员权转化为产权以便于在市场上流动。只有这样才能流转顺畅，产权清晰。
《21世纪》：目前农民工城镇化政策，有鼓励农民有偿推出基地使用权、经营承包权的做法，你怎么看？
张晓山：首先中央精神已经明确，绝不能以放弃三权作为农民进城落户的条件。农民在农村的宅基地使用权、土地经营承包权及集体经济收益权是其用益物权，而作为常住人口在城镇享有社会保障是由宪法赋予的基本人权。这二者之间并不存在非此即彼的冲突关系。
其次，农民是否愿意有偿退出三权取决于两方面。一是国家一亿非户籍人口城市落户的政策能否贯彻实行，让达到落户条件的非户籍人口享受到城市的公共服务与社会保障，真正成为市民。按户籍计算的城镇化率与按常住人口计算的城镇化率在2013年相差17.7%，国家计划在2020年把这两个城镇化率之差降低2%。若能解决户口对应的保障房与教育保障等问题，让农民无后顾之忧，农民才有选择空间去考虑是否退出三权。二是农民在中小城市和小城镇有稳定的就业机会和收入，有安置下来的便利条件。
中国乡村发现网转自:21世纪经济报
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