摘要:近年来，随着农村适龄劳动力大量外出打工和新生代打工农民趋向于城镇化中老年和女性已经成为农村的生产经营主体，缺乏自我发展条件，且因其人力资本存量一般都低于外部资本的获利预期，而难以对接外部资本。在农村经历了近30年的去组织化改革后，任何外部主体进入乡村面对这些无力应对农村资源流出的原子化的留守个体时，都面临着过高交易成本，因此出现市场失灵叠加政府失灵的农村发展困境。本文试图以乡村治理与农村发展的相关性为视角，探讨当前农村遭遇发展困境的内在机制，并在总结已有的实践经验的基础上对如何缓解留守群体面临的发展难题做出初步探索。
关键词:农村发展；乡村治理；利益同构；“劣绅”驱逐“良绅”；留守群体；交易成本；合作组织；“大农”吃“小农”；精英俘获
一、问题的提出：从乡村治理角度思考农村发展问题
（一）农村社会结构变化背景下所面临的新的发展难题
自20世纪90年代初期民工潮出现以来人力资源存量较高的农村青壮年劳动力长达20年地大量从农村流向城市，并且新生代农民工趋向于城镇化定居，使得城镇化过半的同期，妇女老人儿童成为农村社会常住人口的主体，许多地区的农业劳动力也都已呈现出女性化和老龄化的趋向。
据国家民政部统计，目前全国有4700万留守妇女，而来自全国妇联的统计则显示，妇女己占中国农村劳动力的60%以上。根据第二次全国农业普查资料2006年末全国农业从业人员有3.49亿人，其中女性占53.2%，男性占46.8%，劳动力男女性别比例为87.97%；2006年末全国人口男女性别比例为106.27%，男女出生性别比例比劳动力性别比例高出18.3%，可见女性劳动力已占多数。叶敬忠（2008）指出，由于农村青壮年劳动力外出务工，老年人口成为农业生产的主要维持者目前80.6%的留守老人仍从事农业生产。中西部50岁以上的经营者从1996年的17%-18%上升到现在的32%-33%，在劳动力外流比较多的省份，这个比例甚至达到了46%（张曙光，2010）。—些局部的实地调查显示农村50岁以上者占农村留守人口的60%多。以上我们可以看出经营主体的妇女化和老龄化与此同时，很多儿童也是农村家庭劳动力的重要组成部分直接参与农业生产。
在农村留守人口日益老年化、女性化，原来的辅助劳动力己经成为农业生产经营的主体的背景下，探索农村发展的出路，己经成为一个新的重要命题。
（二）经典发展理论的困境
在发展经济学的各种理论中，都是将资本积累、获得投资作为考虑经济发展问题的基本出发点。
刘易斯（Lew is, 1954）最先提出了“传统—现代”两部门的二元结构模型分析经济发展问题，“这个框架将劳动从传统向现代部门的流动置于经济发展的中心环节”（Debraj Ray, 2002）拉尼斯和费景汉（Ranis and Fei, 1961）扩展了刘易斯的分析，建立了“刘易斯—拉尼斯—费模型”，描述了劳动力从传统向现代部门迀移的动态过程，并预言随着剩余劳动力的迀出，农业将最终实现商业化经营。
在刘易斯之前的恰亚洛夫依据俄国的经验材料也认识到传统农业中的劳动力并没有条件实现充分就业，不同之处在于后者侧重于考察农业内部的微观生产方式。恰亚洛夫（1921）指出：在小农家庭这个生产和消费合一的单位内部为了满足家庭消费，劳动力不得不忍受极低的边际产出率在劳动辛苦程度和消费满足程度的平衡下（劳动—消费均衡模型）进行家庭生产决策。黄宗智（2000）继承了恰亚洛夫的分析逻辑，结合中国的历史经验提出了著名的“过密化”理论指出由于中国农业的增长长期地被过密化人口所稀释，使得中国的小农并没有走向资本主义农场式的经营方式；其最近在结合了中国当前状况的分析中又指出，由于劳动力的长期流出和种植结构向经济作物的增转，中国农业有可能在这种“去过密化”的趋势中，以“适度规模经营+劳动资本双密集投入”为基础走出长期的发展困境（黄宗智，2007）。
与这些认识不同，舒尔茨（Schulz, 2006）坚称传统农业部门是充分就业的，小农家庭的生产决策也是理性并且有效率的，这样的农业生产主体与一般的资本主义企业无异。而他指出的改造传统农业的途径就在于对生产者进行人力资本投资，被速水佑次郎和拉坦（2000）概括为“高收益投入模型”。尽管舒尔茨在对其前提性假定——传统农业部门是充分就业的——的论证中存在着明显的逻辑错误这个错误也一再地被人指责（Debraj Ray,2002；黄宗智，2008）但由于他确立的“理性小农”假说将传统农业增长的分析纳入了一般西方经济学的分析范畴并由于20世纪70年代后新古典主义的兴起而被广为援引，速水佑次郎和拉坦（2000）也才能在这个框架的基础上，进一步将技术和制度变革作为“内生变量”来讨论农业部门的发展问题。
抛去表象上的争论我们不难发现，以上看似截然不同的各种看法也有共同的方面：“刘易斯—拉尼斯—费模型”和舒尔茨与其继承者们的分歧仅在于对农业过去存在状态认识的不同；但他们对农业未来发展前景的描述是一致的，都是农业实现高收益的资本主义企业式的经营，基本思路都是农业获得充分的投资——无论是物质资本投资还是人力资本投资，其内涵的假设都是农业劳动力充分就业，获得至少不低于社会平均工资率的工资水平。而黄宗智虽然更多地考虑了中国农业领域过剩人口难以完全流出的实际情况并提出在适度规模的小农场依靠资本和劳动双密集投入的方向上寻找出路；但不难看出，他在对农业未来方向的认识上也与那些以发达国家经验建立的模型有一个共同的逻辑前提即：单位劳动可以获得更多的投资和开发、从而提高农业的工资水平，使得农业部门在自身效率提升的基础上获得发展。
从这些经典的发展理论中，我们可以看到，无论是传统主流的提高农业资本有机构成的思路还是舒尔茨强调的人力资本投资的思路，还是黄宗智在考虑人口压力现实后提出的“资本劳动双密集”投入的思路，都不约而同地将形成资本、获得投资作为了农业发展的前提。诚然这些思路在某些特殊地区都有其实践基础。然而，现实中的广大传统农业区域所遭遇的普遍情形却是资本不断外流，很难获得投资的机会；特别是在优质劳动力也长期大量外流后，同时遭遇物质资本和人力资本不足的农村更难以获得这些经典理论所暗含的发展前提。
（三）国家战略调整及其对改善乡村治理的需求
世界上的发展中国家或贫困地区的政府一般都以经济增长为目标但在资本要素极度稀缺的压力下，以及在仿照西方构建高成本的现代上层建筑必然导致政府负债增加的压力下，几乎都势所必然地、内在地具有“亲资本（pro—capital）”的政策导向。只有在资本不再属于稀缺要素和国家债务压力下降成为客观具备的外部条件时，发展中国家的政府才可能有条件真正贯彻“亲贫穷（pro—poor）”政策。这也是大多数发展中国家难以真正有效地贯彻联合国“新千年计划”的内因之一。
中国经济在20世纪末期逐渐度过了产业资本调整阶段后，初步表现出经典理论意义的资本扩张和资本过剩。林毅夫（1999）指出：我们目前己经形成“双重过剩条件下的恶性循环”，只有及时地启动新农村建设作为国家战略，才能改善农村基础设施、提高农民收入、扩大内需，以此缓解过剩压力。
进入新世纪之后，配合中央政府近年来贯彻科学发展观而提出的“民生新政”，国家当前反哺三农政策的关键，恰好就是全面推行“新农村建设”的国家战略——在2006年彻底免除农业税的同时，中央政府出台了一系列加强农村基本建设和社会福利的惠农政策；此后连续4年对农村投资总规模超过2万亿元人民币，部分地带动了农民本地化的非农就业。2007年以来，则更加强调农业的生态环保、社会文化等非经济功能，并且在2008年明确提出了“资源节约型环境友好型农业”的三农可持续发展目标。
然而，要使中央政府反哺农村的善意变成真正的善举也面临着诸多难题。
一方面，大多数传统农业地区的地方政府仍遭遇着资本极度稀缺的困境，在这种情况下，无论是留守于农村的老人和妇女，还是劳动力价值已遭受了“多阶剥夺”回到乡村的第一代农民工，他们的人力资源存量都相对较低，难以符合奉行单一GDP增长的地方政府的发展需求。但同时，我们也应该认识到，他们的劳动力资源只是相对于标准化的外部产业资本而言不能满足其获利需求，如果我们对其残存的人力资源进行社会性的综合开发，仍有可能使其转化成多功能、多元化的社会资本。
另一方面在经历了长期的去组织化后，由于乡村内部缺乏有效的组织对接，政府反哺资源在向农村传递过程普遍会遇到交易费用过大的老问题，使得资源传递的公平性和效率性都难以保证。
此外，对于留守群体而言，除了维持基本生计的需求外，其养老、安全、娱乐等方面的需求也相对更加强烈。因此在农村社会主体发生改变的背景下，农村发展的关注点也需要从单一的经济收入的提高，转向满足弱势群体的社会、文化需求的综合性可持续的发展目标上来。
所有这些问题，都将我们对于当前农村发展问题思考的目光，转到改善乡村治理上来。本文正是在这种背景下，以乡村治理与农村发展的相关性为视角探讨当前农村遭遇发展困境的内在机制，并在总结己有的实践经验的基础上，对如何缓解留守群体面临的发展难题做出初步探索。
二、乡村治理劣化
对留守群体发展的影响
在税费时代，乡村组织作为利益主体的行为目标清晰、结构功能明确。随着农业税费改革的施行和农业税的最终取消，农村进入了后税费时代。这对乡村治理发生了重要的影响，一方面在基层债务和财政刚性开支压力下，乡村公共事业建设艰难；另一方面，村干部和农民的联系越来越弱，转而与乡镇政府形成“利益同构”，使得乡村精英的行为选择越来越偏离社区整体利益。并且，村庄行政权威的物质基础被削弱，村庄公共权威出现“真空状态”（田先，2006），一些学者称之为基层权力的“悬浮”（于建嵘，2010）。
（一）交易费用问题与资源传递中的精英俘获
“精英俘获”是治理状况劣化的乡村在对接外部资源时普遍发生的现象，它是导致政府的反哺资源在乡村内部难以公平传递的一个最重要原因（“精英俘获”机制的内涵是在政府资源和企业进入乡村时，出于节省交易费用的需要会选择规模主体进行交易；在农村去组织化的条件下，只能由大农户和精英作为其对接乡村的代理；由于乡村普遍缺乏良性治理，乡村内部普遍呈现大部分收益都被大农户和精英占有的“大农吃小农”型的合作）。在农户原子化的状态下，无论是政府资源还是外部产业资本要进入乡村，都面临着因农户众多且分散而带来的交易费用过高的问题，往往需要可以内部化节约交易成本的主体来代表乡村社会与其对接。通常，这一角色由乡村社会中的政治或经济精英担任。
本来，乡土社会历来就是精英政治，但是在经过了长期的演变后，乡村的良性治理生态受到破坏，社区精英的行为选择越来越偏离社区整体利益。
这是在长期制度变迀背景下普遍产生的一种结果。20世纪80年代土地分户经营后，由于乡村两级行政组织客观上不再拥有自我维持运行的财产基础，各地财政部门纷纷“放权甩包袱”（准许乡镇政府对农民征收统筹费满足其开支需求）。当宏观环境严峻时，城市经济危机的制度成本向三农领域传导和转嫁，引发农村经济关系紧张，演变出历史上曾经普遍发生、当代也有发生且在泛滥中的“劣绅”驱逐“良绅”，进而形成对乡村治理所依存的社会生态的破坏（温铁军、冯开文，1996；董筱丹、温铁军，2008）。
这在微观层面也得到了村庄治理变迁个案的支持。例如课题组在调研中发现，某些村庄中在20世纪90年代中后期税费征收任务加重时，那些能通过各种手段强硬地把制度成本转嫁出去的村干部应运登台，逐渐取代了传统的依靠“对下负责”来维系社区治理的乡土精英，村庄治理开始劣化。而进入后税费时代，当国家取消农村税费并实施新农村建设的国家战略时，随着大量资源开始反哺农村，农村精英率先求偿、优先受益的利益要求，导致了体制内外精英的利益矛盾通过村民选举、信访甚至群体性事件等方式爆发，甚至演变成对抗性冲突。
于是，在面对外来资源时，一方面客观上必须以这些精英作为代理来承接；另一方面，乡村内部则出现大部分收益都被大农户和精英占有的大户治理、“大农吃小农”型的合作。在乡村社会普遍出现“精英俘获’侵蚀公共利益的问题。
同时，随着乡村精英从“保护型”向“营利型”角色转变，可能照顾到社区内部弱势群体的良绅治理机制也遭到破坏。
在乡土社会中，在血缘地缘基础上聚落而成的小农村社是一个相对封闭的“利益共同体”（张静，1999）成员间有共同认同的文化伦理体系，社区精英是社区共同利益的代理者，在保护社区的过程中实现自身的利益，其权威来自于个人经验和社区舆论赋予的威望（费孝通将这种治理称为基于“教化性的权力”的“长老统治”），对弱势者的保护和照顾往往成为精英个人威望增长的一种有效手段。在这种治理状况中，弱势者通常是受到精英的保护的。
随着国家行政权力对乡土社会的挤压和市场消费主义价值观的影响乡土社会的文化价值体系和社会网络逐渐退化成员间的联系逐渐物质化、利益化。在这种治理生态中，己经蜕变为“谋利型”角色的社区精英，因为权利来源的改变，其行为逐渐疏离社区公共利益而强化对具有强势话语的人利益的满足，少数弱势群体的利益难以得到照顾。同时，占人口多数的普通农户对于弱势群体也趋向于排斥而不是保护。
于是，当各种资源到达社区后，无论是依靠精英操控还是依靠大多数人表决，都不能真正照顾到最需要被扶持而又最缺少话语表达的弱势群体。同时，这种乡村内部资源传递的不公平，显然也很难指望乡村外部的监督来解决——他们同样存在着在乡土社会监管成本过高的矛盾。
总之，在农村社会日益原子化的客观状态下，村庄要有效承接外来资源，一方面要承认精英对节约交易成本的积极作用，满足他们高于普通农户的“超额收益”的利益要求；另一方面，必须孕育内生的制衡机制，防止外部资源过度被大农户和精英俘获、加剧弱势人群被排斥的趋势。
（二）治理劣化和排斥性发展的相互强化
正如上面的分析已经指出的，由于以妇女老人为主的留守人群的物质及人力资源存量普遍较低，而在乡村治理劣化状况下也难以有效动员这些弱势人群以形成多功能、多元化的社会资本，使得其难以符合外部资本投资获益的需求，从而被排斥在发展之外；这种排斥反过来又加剧了资源从农村地区流出的状况，使得农村的人力和自然资源存量更低，同时也加剧了农村社会内部的分化，进一步地削弱了乡村治理的物质和社会基础，从而使这些人群陷入治理劣化和排斥性发展相互强化的恶性循环。
分散的留守个体自我发展能力缺乏，从而被排斥在社会发展之外。分散经营的小农户只能是市场价格的被动接受者。生产资料价格的上涨、细碎化经营带来的费用的提高，使其不得不在高成本下生产；同时，由于在独自经营时对信息和对市场把握能力的缺乏，他们很难涉足附加价值较高的农产品加工流通环节，而这些环节往往赚取了大量利润，使生产者的获利空间大大压缩；此外，由于单个农户获得市场信息的成本太高，在信息滞后的情况下还经常要遭受市场价格波动带来的打击。
并且，在资源和优质劳动力纷纷流出，农村基本生计的投资越来越少的情况下，这些弱势的贫困农户个体应对各种风险的能力也越来越弱。农户在生产和生活中，时常会遇到各种风险。包括各种灾害性自然气候对农作物生产带来的减产风险，气候变化对生态脆弱地区带来的影响，以及伤残病老等带来的生活中的风险，等等。无论哪种风险都是本小利少家底薄的贫困小农户难以独自承担的。农业排灌设施的建设维护、病虫害的防治等农业生产中的基本问题离不开农户间有组织的协作。在农村尚不能完全被国家社会保障体系深度覆盖的情况下，生活中突发的灾难离不开熟人社会关系网络的扶助。而这些在当前一盘散沙的乡村社区内部都难以得到很好的解决。
原子化的农户难以自发组织起来进行互助合作缺乏构建良性治理的基础。无论是由政府、社会组织等主体推进的各种发展项目，还是其他市场主体试图建立的与农户间的合作，都由于缺乏现成的组织载体对接，不可避免地会遭遇任何外来主体进入乡土社会时都会面临的与大量分散的农户间交易费用过高而导致交易难以进行的困境。当前虽然利用行政体制——村两委来组织项目实施，但由于大部分地区的村两委在长期的去组织化历史中己经失去了对农户的普遍动员能力，其降低组织实施成本的作用十分有限，且带来资源分配的许多其他问题各种项目深入到农村后往往需要重新组织，动员成本极高，也难以获得社区内部各种社会资源的有效配合，项目实施的总成本被大幅推高；而且，由于难以充分动员，缺乏参与和监督，往往会在资源使用、收益分配中产生大量的问题。这不仅使得农户的真正合作难以实现，也会引起乡村内部的进一步分化，使得乡村治理更加难以得到改善。
三、乡村良性治理的思路：重构社会资本与规模交易主体
既然农村剩余人口获得发展的障碍主要是因资源存量低而难以被资本化，以及交易费用高而难以与外部对接，那么，针对这部分人群可行的措施就是提高其组织化程度，重构社会资本以补足物质资本的缺乏，并形成规模交易主体。
然而，要提高长期处于分散状态的小农组织化程度，促使其开展合作，要解决的两个基本问题就是如何支付合作初期的巨大组织成本，以及如何产生稳定的收益以维持合作的持续。
通过对各地新农村建设经验的总结、对国际经验的比较及笔者所在研究实践团队近年来针对草根群体所做的乡村建设实验，形成如下初步认识。
（一）从文化领域开展合作进入成本较低，见效快
文化是广义的制度。文化创新即是广义的制度创新。对于留守在农村中的老人妇女及其他弱势群体，由于其自身人力资本、物质资本及社会资本存量都比较低，往往很难自发形成合作；同时，由于乡村的文化价值体系和人际网络伴随着农户原子化的过程己近乎散失，社区内部也没有生成合作文化的社会氛围。因此，要提高这些贫困群体的组织化程度必须首先重塑社区内部的文化价值体系，以降低合作的组织成本。因为，文化本来就是社区同质性的一种非物质承载，对乡村文化的重建本身就是增强社区合作意识、合作能力的过程。并且，投入小、见效快且本来就不以物质利益衡量的文化生活领域本来就是农村中最容易产生合作的领域。
文化合作之所以制度成本较低，是因为文化生活本来就藴藏于乡村社会之间，只需要适当的力量就能带动起来使之重新焕发生机，而不必用高成本的投入去重建。作为一种习俗的乡村文化，既有千百年来的历史惯性，也有近代以来的全新内容。特别是民间传统节日和重要礼仪，都承载着乡民们重要的生活理念或者文化内容。
文化合作之所以见效快，是因为农村中大量优质劳动力被城市吸纳以后，农村留下的老人妇女儿童等弱势人群对于基本的娱乐、交往、被关心、共同生活等精神文化领域的诉求愈发强烈却长期被忽视，一旦有人组织文化活动，会很快在他们中间激起共鸣。文化领域的合作活动，有助于改变他们的精神文化生活和边缘化状态。同时，他们本来就是乡村传统文化的最主要载体，其对农村文化传播和发扬的能力甚至要高于外出的青壮年劳动力。尤其值得一提的是，从文化组织入手提高了参与性的同时，也带来了社区文化价值和良性治理生态的改变。
（二）政府牵头构建综合性合作框架，提高弱势农户自我发展能力
在文化合作和社区资源动员机制比较成熟以后，可以考虑在农村社区引入综合性合作的框架，以提高弱势农户的自我发展能力。
众所周知，在工业化和市场化的大背景下，农业的比较收益低下，单靠农业经营很难使农业生产者获得稳定收益；一般人不愿承认的是，即使组织化的小农，其单一领域的合作也往往难以应对巨大的市场波动及自然条件变动的风险。因为，通常小农之所以仍能勉强维持生产经营，在于其符合恰亚诺夫“劳动—消费”均衡模型所描述的机制——以满足家庭消费需求为经营目标的农户不能开除户内劳动力，因此农民可以不计算维持生存的那部分生产成本。但合作之后如果进入生产领域，很多情况就不同了，农业劳动力投入的机会成本被外出打工得到的工资不断显化、不断抬高，合作社在种植业生产领域中的收益就很难保证合作的持续，因此，单单依靠生产领域内的简单合作仍难以使农户摆脱发展的困境，全世界单纯搞生产的农业合作社大部分是失败的。
从东亚其他小农国家和地区——日、韩及中国台湾地区的经验以及本土诸多乡村建设实验来看，只有发展集金融合作、购销合作、专业合作三位一体的综合性合作组织，并通过立法给予其在若干涉农领域排他性权力和政策优惠，才能真正使受到资源约束的小农户获得可持续的发展机会。
四、小结与建议
随着农村剩余人群呈现出以老人妇女等农村中弱势群体为主的新特点，乡村治理与农村发展的目标应设定为对这些“草根”阶层多元化需求的满足。而随着2007年中央1号文件提出农业多功能性，特别是十七大提出生态文明理念、十七届三中全会提出“资源节约环境友好型农业”发展目标，就更需要乡村治理与农村发展的目标与时倶进地考虑如何体现生态文明内涵的农村多样化和农业多功能性。
并且，随着新农村建设战略的实施，政府掌握的公共财政资源向农村的倾斜不是问题；当前迫切需要反思、明确农民合作组织的目标模式，在此基础上推动以广大“草根”群体为本位的“再组织化”，体现新农村建设战略内含的“普惠制”原则。
合作社可能不是经营效率最高的组织，却是农民可以信赖的组织。但是，能够促进公平、保障弱势群体权益的合作社，难以在市场经济条件下和当前的行政生态下自发形成，因而一定是代表社会整体和长远利益的国家战略特别扶持的结果。
据此，相应的政策建议为：
继续加大对农村地区的多元化投入力度，增加利于农村弱势群体提升组织化程度的社会文化开支，以更多的政策优惠扶持和促进弱势群体广泛参与的社会和文化组织逐步向综合性、多功能的社区合作社过渡，进而，在多元化社会组织发展的基础上促进乡村良性治理结构形成，实现农村可持续发展。
而具体到操作层面，应以推进适应农村地区“草根”阶层资源存量低的新问题的社区组织创新、以提高农户组织化程度为直接目标。由于以妇女老人为主的弱势群体人力资源存量普遍偏低，又因这种人力资源的资本化收益低而难以支付合作初期的巨大组织成本。因此，可以先从文化和社会生活等妇女和老人都能够低成本进入的领域入手，形成可降低交易费用的社会组织，以形成构建良性治理的社会基础；继而，在条件成熟的时候进一步推动弱势群体在生产、购销及资金方面展开互助与合作，在综合合作的基础上实现风险分散和收益稳定，从而获得持续发展的基础。
参考文献和注释:略
作者简介：温铁军，中国人民大学农业与农村发展学院教授；杨帅，中国人民大学农业与农村发展学院2009级博士研究生
中国乡村发现网转自：《理论探讨》2012年第6期
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