中央连续8年发了8个关于农村问题的1号文件，在中国和世界历史上都绝无仅有的。特别是今年关于水利建设的1号文件，提出了今后几年要完成的具体任务以及实现的奋斗目标，如何保持1号文件的可持续落实，更是需要强有力的措施。多年1号文件的落实情况表明，中央1号文件贯彻执行得很不平衡，个别地方政府对中央1号文件贯彻执行只在形式上应付，甚至有些地方政府产生了1号文件的“审美疲劳”，执行1号文件存在严重不到位的问题。因此，1号文件的贯彻落实，要有科学而严格的问责制度。

一、文件特性使1号文件容易审美疲劳

    首先，文件不如法律操作性强，刚性差。文件具有一定的指导性和原则性，文件的权利义务规定不明确，文件的具体可操作需要地方政府细化。因此，如果出现地方政府消极职守或消极抵制，文件的权利主体——农民不可能依法律程序对地方政府执行不到位的问题提出法律请求。如果文件的执行没有问责的硬性约束，加上文件规定的不具体性，一些地方政府就会因此出现执行不到位的情况。

    其次，农业的政绩效益不明显，动力小。对于地方政府，为官一任，必然想兴业一方。特别是在国家GDP政绩考核的大背景下，谁不想多出GDP。而农业是弱势产业，农业的投入效益差，农业对地方经济的发展只能起基础地位的作用，地方政府抓农业不仅难以提上GDP，而且要承担政绩平平的个人风险。因此，有些地方政府班子人员抓农业只是跟着国家政策喊，抓GDP就实干硬干，主要精力投在工业上。对于抓农业的1号文件不是应付，就是回避，造成1号文件年年下，年年落实不到位的局面。

    再次，文件的利益主体农民弱势，推力弱。中央1号文件只是政策利好，真正得到政策利益还需要地方政府具体落实执行。在当前农民弱势地位的实际情况下，农民与国家的信息不对称，对中央文件精神的理解不透，加上文件规定的政策对于农民的适应性也是有选择的，并且如果地方政府不认真落实，甚至地方政府不创造性地落实，农民就得不到政策的红利。因此，如果，国家没有监督检查机制，农民的弱势地位难以推动1号为文件的具体落实。

    最后，地方政府存在客观的实际困难，执行难。基于我国地广人多的现实，各地的自然条件和社会状况不尽相同，特别是农村，各地落实1号文件的现实基础存在较大的差异，有些地方甚至落实文件精神的客观条件不成熟，必须变通落实。因此，对于一些条件不允许的地方政府，只是心有余而力不足，也巧妇难为无米之炊。

二、贯彻落实1号文件需要完善问责机制

    首先，要建立文件的贯彻落实检查机制。要明确中央政府对1号文件贯彻执行的要求，在中央政府要建立配套的检查机构和配备相应的人员，对地方各级政府贯彻落实文件的情况进行定期和不定期的检查，特别是要进行明察暗访，避免声势浩大的走马观花，检查时要避免听汇报、看典型的检查方式，对于文件执行不到位的地方政府要区别情况进行评估，对于有条件不执行的要严格查处，对于条件不具备的地方政府要重点支持，更要避免1号文件贯彻落实上的腐败。

    其次，要完善文件执行的信息反馈网络。检查监督只是了解文件执行情况的一种手段，在现代信息社会要开辟多种渠道，广泛利用各种工具进行文件贯彻落实的情况反馈，使检查监督经常化，固定化。主要是要建立专门的检查监督网络，允许农民直接在网络上反映当地政府对于中央1号文件的执行情况，一有问题，就督促各级相关政府查处；同时，通过网络，还可以进行经验交流，宣传典型，让各级政府和广大农民相互学习和交流经验，改进做法，充分取得1号文件的政策效应。

    再次，完善文件执行的奖惩机制。要严格1号文件执行的政绩考核制度，要让严格执行文件的地方政府在政绩上不吃亏，并且在GDP上体现成绩，在提拔时有机会。要把文件执行与地方政府的政绩有机和科学地结合起来，奖罚分明，科学合理，让今后中央的一号文件不要对农民形成审美疲劳，或是梦里看花，水中揽月。

    最后，要建立一号文件的社会监督体系。要充分发挥各级党委对政府执行中央文件的领导作用，充分发挥各级人大对于文件执行的监督和检查作用。同时，要发挥人民政协的议政功能，让他们参与文件执行情况的评议和监督；要充分发挥新闻媒体报喜也报忧的作用，对1号文件的执行情况进行跟踪报道，自始至终监督文件执行情况；此外，要充分发挥农民群众的监督积极性，发挥他们权利主体与监督主体的重要作用。

（作者：湖南省社科院农村发展研究院副院长）