杨茂君:土地承包纠纷仲裁亟待加强

近年来，国家为了调动农民的种粮积极性，相继出台了一系列扶持农业生产、促进农民增收的政策，推动农业生产出现了持续增产的良好形势。但是，随着国家强农惠农富农政策的刺激，农民对土地的关注程度逐步升温，一些外出打工或以前放弃承包地的农民，现又要回来种地，导致土地承包经营纠纷案件日益增多，并成为农村社会不稳定的因素之一，在一定程度上阻碍了农村经济的发展。 为妥善解决农村土地承包经营纠纷问题，遂宁市从2003年开始在蓬溪县开展农村土地承包纠纷仲裁试点，通过组建土地纠纷仲裁机构、制定土地纠纷仲裁制度、实施业务培训、开展调解仲裁工作等，不仅为全面开展仲裁工作积累了经验，而且有效解决了一批历史遗留问题。据统计，2008年以来，遂宁全市共组织调处土地纠纷4082件，调处率达94.1％，其中调解3999件，仲裁72件，司法途径解决11件，为维护农民的合法权益和农村社会稳定发挥了积极作用。但在贯彻实施《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，开展土地承包纠纷仲裁试点工作中也遇到了一些亟待解决的困难和问题: 一是仲裁机构不健全。目前，农村土地承包仲裁机构普遍没有固定的办案场所，无专职的从业人员、无专项的工作经费、无像样的庭审场地。同时，案件调查取证缺少必要的交通工具，只有依靠农经人员乘大巴、步行走路来调查取证，一旦发生的纠纷多了，便无暇顾及。有的地方只是在农经机构增挂一块牌子，没有落实与工作任务相适应的办案条件，有的甚至是案件调查工作经费也很难落实。 二是仲裁人员很缺乏。目前土地承包仲裁的日常工作主要由农经人员承担，但这些人员除承担土地承包管理及纠纷调处的日常工作外，同时还承担农民负担监督管理、农村集体“三资”管理、农民专业合作社指导、农村经济收支统计等工作，任务十分繁重。加之乡镇机构改革，绝大多数乡镇农经机构被撤并，农经专业人员流失严重，多数乡镇农经工作处于无编制、无机构、无专职人员的“三无”状况，能独立承担仲裁任务的仲裁人员严重不足。 三是法规政策不完善。国家已出台的涉及农村土地承包及纠纷调处的法律和相关规定不够具体，以至对许多问题的判断和处理仍然无法可依，特别是对历史遗留问题的处置。由于土地承包纠纷仲裁法规政策不够完善，许多纠纷处理存在取证难、仲裁难、执行难等问题。因此亟待建立健全符合农村实际的仲裁工作规范，为有效开展土地承包仲裁工作提供法律依据。 作为仲裁试点工作的参与者，笔者亲自组织调处土地权益纠纷案件100余件，切身体会到农民的思想感受和土地纠纷调处工作的艰辛，也深刻体会到开展纠纷仲裁工作的复杂性和艰巨性，同时也了解到随着时间的推移和土地流转的不断发展，农村土地承包经营中大量潜在的纠纷将不断凸显出来，农村土地权益纠纷正在日益增多。为此，建议： 首先，加强仲裁体系建设。积极推进土地承包仲裁机构实体化建设，建议国家有关部门联合下文，解决农村土地纠纷调解仲裁日常工作机构、人员编制等问题，在设区的市和县逐步建立实体性农村土地承包仲裁委员会，各乡镇设立调解委员会。同时，依托部、省经管机构成立农村土地承包仲裁协会，对仲裁委员会实施行业管理和指导服务。 其次，落实仲裁工作经费。各级财政增设“土地纠纷仲裁工作经费”预算科目，并以承包农户、土地面积等数据为预算依据，由国家有关部门出台相关文件给予明确，确保仲裁工作经费落到实处。同时，扎实开展仲裁人员专业培训，提高土地承包仲裁队伍整体素质。 第三，强化仲裁设施建设。将土地承包纠纷仲裁基础设施建设列入中央基本建设投资项目计划，重点解决仲裁庭场所、档案室、勘测设备、交通和通信工具等庭审基础设施建设，为仲裁工作提供良好的办公条件。 同时，建议国家有关部门尽快出台与《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》相配套的政策，建立健全部门协作沟通机制，强化司法衔接工作，切实落实好保障措施，为农村土地承包仲裁工作的依法开展创造条件。 (本文作者杨茂君系四川省遂宁市农业局高级经济师)

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