李昌平:第三届县乡干部论坛上的学术报告

建设新农村先建新金融

——第三届县乡干部论坛上的报告

李昌平

一，金融对农民的意义 农村金融是现代农村经济的核心。农民无论是生产、消费、投资、储蓄等，都需要金融服务。特别是小农，天生脆弱，难以扩大再生产，更需要金融服务。所以，国际社会普遍把小农享受金融服务，列为一项基本人权。 首先，金融是农民财产权充分实现的基础，是获得发展权的关键。很多人都认为农民的土地等财产权不能抵押贷款，是因为土地农民集体所有权不清晰所致，其实不尽然。农民住房的产权应该是非常明晰的，但是否可以在金融机构抵押贷款呢？还是不可以的。这是农村金融服务不发达所致，或者说是金融机构不接受农民财产的抵押所致，也可以说是现存的金融制度与农民的产权制度不相适应所致。如果农村有了适应农民财产权实现要求的金融制度，农民的地、山、水、房屋等可以变现或流动起来，农民每年可以获得数以百万亿计的资金来发展农村了。 其次，互助合作金融，是农民实现其他合作的基础。小农经济社会，无论是中国台湾地区、日本、还是韩国，假如农会（协）没有“农信部”，是很难想象农会（协）会有很大作为的。“农信部”的利息收入占农会（协）收入的85％以上，是农民组织的财政基础，是农民组织为农民提供农业产前、产中、产后服务的经济基础，是农民劳动合作、生产合作、消费合作、营销合作、财产合作、抗灾合作等等合作的基础条件，还是农会内部会员之间结算的平台。可以说，农民金融互助合作的权利，是传统“小农”成为有组织的“现代小农”的核心条件。 第三，农民互助合作金融还是农民整合农村各种资源、并使之效益最大化的最重要工具。例如，农民想整理村庄土地和实施村庄规划，将多个自然村整理为有规划的“中心村”，如果农民有自己的金融，就可以通过金融激活（货币化、可流动）存量资产和要素（土地、住房、劳动力等）开展新农村建设。如果农民有自己的金融组织，农民的土地就可以非常方便的流转起来，规模经营和集约经营就很容易实现。如果没有农民自己的金融，农民往往会有力无法使，只有两眼向上、向外“等、靠、要”。 第四，农民互助合作金融还可以促进农业保险、农民养老保障等事业的发展。第五，发展农民互助合作金融，还是重建农民组织和社区共同体，并挽救和完善村民自治制度的最后一次机遇。建立在土地集体所有制基础上的村民自治制度，随着土地制度和税费制度改革的偏差，已经快名存实亡了。通过发展农民互助合作金融，重新建立起乡村社区本位的以金融合作为核心的农民合作经济组织，村民自治才能得以挽救和完善。

二，正规金融无法直接服务小农 一般而言，正规金融机构若要服务农民，存在“三个致命弱点”。一是成本太高，因为小农贷款额度很小，小农居住又分散，给小农贷款的成本相对企业而言实在是太高。给企业贷款数千万或数亿，一个信贷员就可以了；要是给小农贷款数千万或数亿，可能需要数百个信贷员。一般而言，正规金融机构为小农提供贷款，年利息低于15％是无利可图的。二是信息不对称，风险高。一家一户的小农贷款后，小农贷款经营状况如何，信息是不充分的，金融机构难以跟踪管理，风险不好控制；而大企业，财务规范，经营信息相对透明，风险控制比较容易。三是抵押品变现和可经营性差。农民虽然有很多土地、山林、水面、房屋等财产，价值数以百万亿计，但不能成为（城市）正规金融机构的有效抵押品，因为正规金融机构很难变现或有效经营小农的抵押物。正是由于上述三个“致命弱点”，正规金融机构总是不愿意为小农提供金融服务。最近30年来，政府多次注入资金帮助农村信用社改革， 仅2005年中央财政就为农信社注资1700亿元，希望农村信用社承担起服务小农的责任，但还是不成功，农村信用社改革的方向最终选择了商业银行模式。最近，政府又注资给农业银行（政策性银行）改制，希望其承担服务小农的责任，预计也很难成功，因为其改制方案并没有克服正规金融机构服务小农的“三个致命弱点”。 正因这“三个致命弱点”，要正规金融机构（即使是政策性的）服务小农是“强其所难”了。但对于社区型农民主体的合作互助金融组织而言，正规金融机构服务小农的上述“三个致命弱点”都不是问题了。三，创新农村金融，决不可优先发展私人村镇银行 如何让小农得到金融服务呢？有关部门的主要思路是开放农村金融，用优惠政策引导外资银行或私人资本下乡创办乡村私人银行和小额贷款担保公司等。这是有问题的。政策性金融机构都不愿为小农提供金融服务，私人银行和外资银行怎么会给小农服务呢？他们同样克服不了“三个致命弱点”。 现在有很多外资金融机构和私人资本都要求下乡办银行，都承诺为小农提供周到的金融服务，于是最近农业银行、建设银行也准备“重返农村，服务农民”，都信誓旦旦为新农村建设服务。为什么呢？经常有外资金融机构和私人银行资本家请我“喝茶”，讨论下乡办银行的事情。我问他们为什么要下乡办银行？除了冠冕堂皇的理由之外，还主要有三点考虑：一是拿到经营牌照再说（他们相信乡村银行的经营牌照是很值钱的）；二是只给农村10％的优质客户服务；三是预计土地会私有化，只接受10－15％的土地（有区位优势）抵押。外资和私人资本下乡办银行是什么目的，政府有关部门应该有清楚的认识。 此外， 小农在农业领域的投资收益率非常低，正常情况在15％左右。而私人银行在农村信贷的利率一般都在15％以上（茅于轼先生在农村的小额信贷试验证明，私人银行服务小农的利率不能低于15％，茅于轼为农民提供的小额信贷利率一般都在20％以上），这样高的利率对小农是非常不利的，农民发展经济的成果就被金融组织吸纳了，农民很难富裕起来。从这个意义上讲，农村只能发展内置金融——社区本位、农民主体、利息收入也是归农民。

农村金融改革的目标是什么？当然是让小农获得金融服务，让农民资产可变现、可流动，让农村内生发展动力。显然，优先发展村镇银行是不能实现农村金融改革创新的目标的。此外，优先发展私人村镇银行，还有如下弊端：第一，私人村镇银行必将和黑社会势力结合，高利贷不可避免，对农村基金会社会发展都是有害的；第二，会压制农民互助合作金融发展，对农民合作经济、社区共同体建设和村民自治制度完善都是不利的；第三，中央对农民的金融支持政策、甚至社会事业政策将难以落实和操作；第四，优先发展私人村镇银行，土地彻底私有化将不可避免，会促进两极分化，这与中央农村第二次飞跃——“共同富裕”战略目标实现是背道而驰的；第五，如果私人村镇银行优先发展了，农村的基本经济制度和经济性质将发生彻底改变，共产党在农村的政权将彻底去农民化，农民将彻底边缘化。

四，必须优先发展农民主体的村社本位的互助合作金融组织 为了解决小农获得金融服务难的难题，世界上很多国家都做过有益的尝试，最有效的办法是优先扶持小农组织起来，发展农民主体的村社本位的互助合作金融组织（也称草根金融组织），正规金融（特别是政策性金融）机构再通过社区型农民互助合作金融组织（间接）服务小农。因为社区型农民合作互助金融组织可以克服“三个致命弱点”——降低管理承本、信息对称、土地等财产可抵押；政策性银行将贴息贷款批发给农民互助合作金融组织，解决其资金不足的弱点。农民的合作互助金融组织相对于正规金融机构而言，是一个信息透明的、有一定需求规模和有一定自有资金规模的优质客户；小农相对于互助合作金融组织而言，是一个信息透明、有财产抵押、规模适合的“优质客户”。由此可见，村社农民互助合作金融组织是正规金融机构服务小农必不可少的基础性环节和纽带，因此，农村金融体制创新，必须以打基础为着力点。日本、韩国和我国台湾地区，用了差不多100年时间来保护性发展农民互助合作金融组织，当农民互助合作金融发展到很成熟时候，才准许私人银行下乡和农民互助合作金融组织开展竞争。为什么呢？正是因为小农弱势，当私人资本下乡办金融时，小农的互助合作金融组织的生存空间就容易受到挤压，小农难以享受金融服务的问题就不可能得到解决了。必须优先扶持小农互助合作金融组织，这是没有捷径可走的。日、韩和我国台湾地区的实践，从正面证明了这点，而菲律宾的实践，则从反面证明了这一点。 五，创新农村金融比财政支农作用大得多 对于农村建设和发展，很多人都认为财政政策作用大于金融政策作用，其实不然，可以作如下比较加以说明。 一是从数量上比较。中央财政每年支持新农村建设的资金名义上有5000多亿，如果扣除农口吃财政饭的人头和行政费用，再扣除一些大江大河治理费用，以及层层截留和挪用，实际用于农民和农村建设的钱就不多了。用在农村的资金一般都以项目的形式运作，扣除“招标回扣”、价格虚高和龙头企业政绩工程部分，实际服务小农的就更少了。如果创新农村金融，帮助农民建设自己的互助合作金融组织，如果一个村庄建立一个互助合作金融组织，每个互助合作金融组织由政府给予贴息贷款100万，农民入股100万，吸收村民存款300万，情况就大不一样了，如果再加上乘数效应，农民互助合作金融对促进农村发展和建设的作用是不可估量的。当农民的互助合作金融运作起来后，农民的住房和土地等财产就会自然成为抵押品，土地流转、专业化、规模化、集约化经营就自然而然了。这实在不是财政政策所能及的。 二是从资金配置的效果比较。对乡村而言，财政资金不要白不要，用10元钱“跑”来11元钱，也是赚钱了；对中央、省级部门而言，“支农资金”只要下拨了，给了谁并不重要，谁“跑的欢”就给谁。所以，中央财政资金用在刀刃上是很难的。金融资金则不同，借贷双方都想让钱赶快生钱，一般会将钱用在最有效率的地方和领域。我作过一些试验，给一个村100万财政资金，只能做一件事情，如修一条3公里的路（并不一定是最需要的）。如果借100万给村里的老人垫本办一个养老基金会（社区金融组织），可以在很短时间办起一个资金规模400万元本金的社区养老资金互助组织。400万加上乘数效应，可以为村民提供600万以上的信贷支持，这600万元一定是使用在最需要的地方和领域，所产生的经济效益一定比修3公里路高很多倍。3年后的利息收入也可以修3公里路。农民贷款后自主扩大再生产的项目，其效果比政府财政支持指挥下的“公司＋农户”和结构调整的项目的效果不知好多少倍。 三是从资金使用主体性比较。财政支农资金的使用主体是官员，农民也很难参与，对农民组织化几乎没有促进作用，容易产生腐败。农民互助合作金融不同，借贷双方都是主体，金融资金的民主管理、借贷和使用，对农民组织、农民家庭和个人的主体性建设会起到促进作用。特别是农民互助合作金融组织的建立，对以“金融合作为核心”的综合性农民组织建设，会起到基础性支撑作用。新农村建设和农民适应市场经济，最稀缺的就是农民组织和农民参与了。 四是从功能的外延性比较。财政支农资金，并不能带动更多的资金留在农村或流入农村；农民互助合作金融则既能将农村资金留在农村，又能将城市资金吸入农村。此外，农民互助合作金融作为一个工具，可以达到优化配置农村各种要素的作用。农民的互助合作金融，可以促进劳动合作、消费合作、生产合作、土地合作等合作，促进农村生产力发展和生产关系调整，促进农村综合发展水平上新台阶。

六，开放和创新农村金融的原则 开放和创新农村金融，要有整体观，必须服务于三农科学发展客观要求。 第一，开放和创新农村金融，要有利于双层经营体制的完善和促进农村经济“二次飞跃”。现阶段，农村双层经营体制依然是农村基本经济制度，家庭一层的功能已经发挥出来了，但“集体”（农民组织）层面的功能还没有发挥出来，所以，绝大多数农民只能获得种养业的微薄收益要想发挥“集体”层面的功能，就必须壮大“集体”的经济基础。农村金融开放，应该在有利于增强农民组织化和农村经济农民性的前提下、在完善双层经营体制框架的前提下开放。邓小平晚年几次慎重强调：农村要“二次飞跃”——大力发展集体经济、合作经济。农村金融改革创新，要促进农村经济“二次飞跃”。 第二，开放和创新农村金融，要有利于农民收入增加。增加农民收入已经不能靠农民种庄稼了，要靠加工、运输、营销、生产资料生产供应、金融、产权交易等领域的收益。因此，要大力发展农村的内置金融，而不是外置金融。 第三，开放和创新农村金融，要在有利健康力量发展的前提下开放。我主张先向农民合作组织开放农村金融，待农民组织的互助合作金融组织发展到一定水平后，再考虑私人银行下乡镇，或者至少要在政策层面优先考虑扶持农民的互助合作金融发展。 第四，开放和创新农村金融，要有利于农民财产权利普遍实现和金融资产普遍增值。我曾经设计过“国家土地银行”+“社区土地信用社”＋“农民社保体系”的土地金融社保制度，帮助农民产权变现、流动、增值和农村社保制度建设。主张农民集体土地所有权在国家土地银行抵押，农户土地承包权邓在社区土地信用社（互助合作金融组织）抵押，用农民金融收益和财权收益建立农民个人社保帐户，并与国家的社保制度对接。 第五，开放和创新农村金融，要有利于农民进城和中国转型。现在，农村家庭经营主要靠农民家庭成员城市打工收入维持，这样势必造成农村难安居乐业、城市也难安居乐业的两难局面。这样的现代化是难成功的！开放和创新农村金融，必须考虑到促进农户在农村收入的增加（种植业外收入），能够依靠农村收入维持其家庭简单再生产或者扩大再生产。这样，城市打工收入才能用于农民工城市安居乐业。另一方面，只有农村金融开放和创新，促进农民土地等财权的普遍增值和实现，农民工的父母和孩子才能通过变现自己的份额土地金融资产，随农民工一起进入城市安家落户。如果是这样，农村金融开放就对了。 第六，开放和创新农村金融，要有利于完善农民的自主性和自主权，有利于农民成为农村建设和发展的主体。只有农村金融组织是农民自己的组织，金融工具是农民自己的工具，金融才能促进农民的主体性和创造力。

七，分层次、分阶段、配套开放农村金融 自从中央开启农村金融开放的闸门之后，不少地方开始了运动式的金融开放竞赛，这样势必会好事做成坏事。我建议一定要分层次、分阶段、并配套开放农村金融，具体建议如下： 1、分层次开放。我建议，先开放村级互助合作金融，其次为乡镇级合作金融（联合社），再次是县级政策性土地银行和农村信用社改造，最后是乡镇私人银行。 2、分阶段开放。建议分三个阶段开放农村金融。第一个阶段为2007——2020年，重点扶持农民社区互助合作金融和乡镇合作金融发展，建立农民合作机制，奠定好农村金融服务全体农民性的基础，同时对现在的官办农村信用社进行股份合作制改造，形成不同合作制之间的竞争格局；第二阶段是2012——2020年，开放县级私人银行，形成不同所有制银行之间在县市级的竞争格局，同时形成正规银行和官办农村信用合作社竞争为农民社区互助合作金融组织服务的格局；第三阶段是2020年后，开放乡镇私人银行，形成不同金融组织之间全面竞争和合作的格局。分阶段开放，既可避免“一放就乱”，也可避免农村信用社“一放就死”。 3、配套开放。 第一，落实宪法规定的“土地农民集体所有制”，给农民集体发放土地所有权证，给农户发放土地农用承包证。准许农民集体所有的土地（以不超过10％为限）在政策性银行和政府担保公司抵押贷款，用于扩充农民社区互助合作金融本金；准许农地有偿承包，承包地可在农民互助合作金融组织抵押贷款；准许进城安居乐业者在社区内部买卖宅基地和自留地；准许已经在城市安居乐业者有偿退出在集体的土地份额所有权；政府建立土地储备中心，准许村与村之间、社区与社区之间自主换地，也准许政府土地储备中心和村或社区交换土地；废除征地制度，政府公益用地通过“土地农转非制度”无偿取得，工商业用地通过市场取得。 第二，今后，政府财政补贴原农村信用社的信贷支农资金，转为补贴给农民社区互助合作金融组织，通过社区互助合作金融组织服务农民。 第三，鼓励社会公众资金进入社区互助合作金融组织。鼓励从社区走出来的社会人士将自己的部分积蓄存入社区互助合作金融组织，允许他们获得相当于城市银行存款利息的收益，并免税。如果社会资金的利息收入无偿捐给社区建立互助合作金融的“风险基金”或“公益金”，政府匹配同样额度的资金予以鼓励。 第四，农民社区互助合作金融组织和乡镇级的金融联合社由“农经局”监管。 第五，加强社会监管。对农民互助合作金融和私人银行的股金、存款、贷款的去向、利率利息、收益分配等定期向社会公开。除接受内部监督和外部监管外，还接受社会监督。 第六，加快人才队伍建设。最近二十多年，农村人才流失非常严重，我在农村工作和扶贫过程中感到，开放农村金融存在人才瓶颈。开放农村金融，至少可以为大学生提供数以百万计的就业岗位。如果农村金融活起来，农村社会发展和经济发展也会再现一个春天，也会提供更多的大学生就业机会。因此，在开放农村金融的同时，大学教育必须适应农村发展的要求而改革，多培养农村需要的合格人才。 第七，国家“大学生下乡计划”要与农民互助合作金融组织发展相结合。一村5个大学生，同时配套200万财政贴息贷款给村级互助合作金融组织。全国65万个村子，需要政策性银行提供1.3万亿的贴息贷款，初次可以解决300万大学生就业。随着这1.3万亿资金进入农村，可以激活农民互助合作资金数万亿，农村每年将有十多万亿、甚至更多的信贷量发生，这将对农村经济和新农村建设起到巨大的促进作用，可以为数以千万计的大学生创造就业机会。这么多大学生进入农村，对农村发展的促进作用将是史无前例的。

八，发展社区型农民互助合作金融，需要千千万万的专业协作者和群众路线的工作方法。现在，三农工作中有一项非常时髦的工作——发展农民合作社，特别是金融互助合作社。但是，非常糟糕！

绝大多数农民合作社是假的

9月份，重庆的熊德明（温总理曾经为她家讨工钱）来信说她为养猪合作社的事情而头痛。熊德明的养猪合作社是在省供销合作社的领导扶持和打招呼下办起来的，她是社长，另外两个亲戚是社员。由于今年养猪不赚钱，两个亲戚养猪都亏了钱，合作社很快就垮了。两个“被合作”的社员（亲戚）也“退出”了合作社。熊德明的养猪合作社就剩下她这个社长和一个橡皮图章了。 同样是9月，安徽大学的张德元教授来信说，他在农村转了一大圈，发现农民合作社发展非常迅猛，完全在他的意料之外。但是，绝大多数合作社竟然是“伪合作社”——“老板的合作社”、“大户的合作社”、“干部的合作社”，甚至是“皮包合作社”，合作社的社员绝大多数都是“被合作”的。 本人最近两个月，也集中精力对合作社做了一些调研，并协助农民做了几个合作社，发现熊德明式的头痛很普遍，张德元所描述的“伪合作社”每日每时都在大量产生，真正的农民合作社还真是很难找到。 至于为什么绝大多数合作社是“伪合作社”，张德元教授的文章讲的蛮清楚的，我将张教授的文章附在后面，大家看是了。我在这里换个角度说点我的见闻和感想。

“这个我不管，我只要廖耀湘”

最近两年，中央开始重视农民合作社的发展了，特别是习近平副主席去年到河南农村考察时，重点考察了南马庄合作社，全国各地的政治家们似乎嗅到了什么味道，如是都“自觉”的加大了发展合作社的力度。于是乎，层层下指标，并要求下级在规定的时间内必须建成多少个合作社。在指标的约束下，各地发展农民合作社高招迭出。 如，黄河北边的某个省的一个副厅级干部斥责其所辖区域的工商干部解放思想不解放，要求工商局为自愿挂合作社牌子的农业公司开绿灯，同时发给农业企业合作社经营执照。当地工商局干部说这个不合法，该领导说：这个我不管，只要有人愿意挂合作社牌子，符合条件你工商局要批，不符合条件你工商局创造条件也要批。先发展，后规范嘛！ 再如，某个市委书记9月份的书面讲话中有这样的文字：11月底以前，每个乡镇不少于3个合作社，对不能按时完成任务的，要实行“一票否决”。在市委书记的“一票否决”压力之下，该市的某个乡党委书记在给村支部书记和村主任安排工作的时候这样讲：在市委检查验收前，每村都必须有一个合作社挂牌。在村干部讲困难的时候，乡党委书记竟然脱口而出：“我只要合作社，其他我不管”。 再如：有些地方直接把行业协会工商登记为农民合作社；甚至党支部、村委会就是合作社，一套班子三块牌子；有的地方就直接给各种专业大户发合作社牌照。读者在看战争题材的影视作品时，经常听到这样的台词：“只要×××，其他我不管”。这台词隐含的意思是在战争过程中，为了攻克重要的战略目标，可以不惜一切代价。如林彪元帅有句名言：“这个我不管，我只要廖耀湘”。现在是和平建设时期了，但到处都是林大帅！“只要结果，不问过程”，几乎成为了县乡领导干部对下级讲话的口头禅了。这在局外外人看来实在是不可思议，但体制内呆久了的人都知道，只要上级对下级动不动就行使所谓的“一票否决”权，几乎所有的官，无论大小，都会“只要结果、不问过程”；甚至只要是上级领导要求下级必须在规定时间内完成规定的工作任务，下级要么就不计成本、不计后果，要么就假做和造假。 如：上级对下级实行“计划生育一票否决”，下级就无法无天的搞计划生育工作，搞得超生者家破人亡。于是，上级就不得不要求下级依法行政，并实行依法行政“一票否决”，下级怎么办呢？一般的办法就是造假。所以，现如今计划生育工作称为“天下第一假”，计划生育干部90％的工作时间是造假，一年几次的上级对下级的计划生育检查验收，实际是检查验收计划生育干部的造假水平。每一次检查，乡村干部都除花大量的时间造假外，还要动员所有的力量对超生户进行“清场”，所谓“清场”，就和日本鬼子进村必须将妇女藏起来一样。人人都谁都知道各级的计划生育检查验收是在验收造假水平，但还是不得不这样玩。再如，上海最近揭露出来的“钓鱼执法”也是同一类问题，是“社会治安综合治理一票否决”的产物。 “计划生育天下第一假”，“钓鱼执法”，“绝大多数合作社是假的”等等，是普遍的现象，不是个别的，是压力型体制的必然产物。在压力型体制下，特别是“只要结果、不问过程”的压力型体制下，造假是必然的。下级骗上级，好骗，何况上级还和下级结合起来骗上上级哩！群众的眼睛是雪亮的，可是群众没有监管干部的权利。从一定意义上讲，干部工作中普遍的造假，是民主没有落实必然结果，是因为群众对干部没有监管权的必然结果。 我党是一个把“实事求是”写在大门口的政党，为何不对假做和造假实行“一票否决”呢？假如我党真的对假做和造假实行“一票否决”，将会是什么结果呢？

因为不会做，自然也造假

普遍的造假还有另外一个原因是，因为不会做（事）。因为不会做，自然只有造假一种选择。现在，干部“四化”了，从中央到乡镇的各级领导干部，理论水平都很高了，都会写文章、做报告、做批示和指示。从中央党校到乡镇党校，都干一样事，学讲话、学原著，培养会写官样文章、报告、批示和指示的干部。可是，干部把工作抓落实，更需要的是工作方法和技能，谁教给干部把工作抓落实的工作方法和技能呢？干部“四化”后，各级党校和高校的老师都是从校门到校门的，我们的年轻干部基本上都是“书呆子”培养出来的，也只会从书本到书本，空对空，说还行，写还行，作指示行，打官腔行，做事门都没有。没有做事的方法和技能，怎么把理论和知识运用到实践中去呢？怎么把工作抓落实呢？特别农村工作。 现在的干部，从中央到地方，就会“统一思想、提高认识、加强领导、强化措施”这一套腔调，到任何地方就这么讲一通，对重要性和必要性的认识一个比一个讲的全面、深刻。一级一级对下讲，一直讲到农民。谁做呢？村干部。谁会做呢？有干部会做村干部和农民的协作者呢？谁会协作农民组建合作社？谁是合作社管理方面的行家里手？不仅县乡干部不会，甚至很多“专家”“学者”也不会做农民的协作者，下到农村去，都只会讲一些基层干部和农民根本不想听的重要性、必要性、大道理、“理论”、原则等等，基层干部和农民需要的是怎么做的方法，农民需要你协作他“做”出一个合作社来，不是从网络上下载一个章程给他。网络上下载的章程没有用，农民需要有人协作他们制定自己的章程，制定章程的过程是达成共识的过程，契约的过程、相互教育和帮助的过程、憧憬未来和规划的过程，制定制度和管理办法的过程，没有这个过程的合作社就不会是真正意义上的农民合作社。农民走过这个过程，需要干部做协作者，我们的干部会做这个协作者呢？ 正是因为不会做，所以，基层的干部也把“只要结果，不问过程”当口头禅了。造假就成为了基层干部最实用的本事了。现在在基层当干部，不会造假，你就别想升官！这样下去，怎么得了啊！？

共产党的传家宝是群众路线和群众路线的工作方法

数十年前，共产党为什么能够替代国民党，有一条很重要，就是每一个共产党员都是一颗种子，都能够赤手空拳下村建设党支部，建社根据地，不断把国民党执政的经济基础、社会基础、政治基础瓦解掉，建立起共产党的执政基础。靠的是什么？是群众路线和群众路线的工作方法。与群众同吃同住同劳动；没有调查，就没有发言权；先当群众的学生，后当群众的先生；从群众中来，到群众中去；依靠群众发动群众，依靠群众组织群众，依靠群众教育群众，依靠群众改造群众，依靠群众武装群众；先培养典型，以点带面；先试验，后推广；抓两头，促中间；没有落后的群众，只有落后的干部……。群众路线和群众路线的工作方法是我党的法宝，可是，现在从中央到地方，从行政学院到党校，从领导到普通党员，都忘记了群众路线和群众路线的工作方法是共产党的法宝了。 记得80年代初期的时候，省委的主要领导每年都坚持住队三个月，领导的秘书每年住队不少于半年，只有这样，你才知道政策好不好，该怎么完善政策；你才知道政策是怎么落实的，为什么不能落实，该怎么改进工作方法等等。现在不同了，领导下乡在农家的凳子上屁股没坐热，就算深入基层了；领导的秘书一天到晚成了领导的跟屁虫；乡镇干部、甚至村干部也住在城里当“走读生”了。经常有人抱怨：党的基层组织越来越加而不强了，农村黑社会势力就像地里的韭菜；群体性事件越来越多，不明真相的群众越来越多了；党在农村的各项政策越来越好，但落实越来越难了……。这是因为，我党的群众路线和群众路线的工作方法基本上失传了！群众路线是我党政治的核心价值啊！

组织部门要抓干部的能力建设，党校教育要改革

我在云南、贵州、河北、北京、河南、甘肃、山西、陕西等地和很多大学生村官、乡官接触过，有不少还是研究生，学历很高了，但所有我接触过的大学生村官，几乎都不知道怎么开展工作，有不少人在基层有度日如年之感。最近几个月，我特意问过一些大学生村官、乡官，问他们会不会协作农民建合作社，几乎所有的人都说不会。我要他们想象一下，如何帮助农民建合作社，多数人想到的是帮助农民从网上下载一个“标准化”的合作社章程，向工商局提交一份完整的登记材料，其余的就不会了。我问他们会不会以协作者的身份，协作农民走过“发起——章程制定——制度和机制建立——社员大会和组织建设——职责明确与分工协作——业务流程、凭证、票据设计——开业”等一个完整的合作社建设过程，几乎没有人会。大学生村官、乡官对“农民是主体，我们是协作者”这句话很认同，但如何做协作者不会。如果没有千千万万的熟练的协作者协作农民走过合作社建设的全部过程，并从外部帮助和监管合作社发展，怎么可能有真正的农民合作社和合作社的健康发展呢？“绝大多数合作社是假的”就不奇怪了。 为了建设新农村，组织部门派下去了很多志愿者和大学生村官、乡官，中组部要把这些人培训成熟悉群众路线工作方法的熟练协作者，否则，这些人下去，对农村意义不大，甚至可能成为农民和基层的包袱！不是大学生村官、乡官不愿意做事，是大学的教育没有交给学生如何做农村工作，是各级组织部门不重视干部的能力建设，或没有意识到需要帮助基层干部建设什么样的能力。 因此，从中央到地方，党校和行政学院的教育改革是必须的，不仅要教授理论和知识，更要培训干部熟练掌握群众路线的工作方法，并不断创新群众路线的工作方法。如果这样做了，我们的党和我们党的事业还是大有希望的。否则，我们党的理论、宗旨、党性等再先进，也只是个口头先进党！共同富裕、和谐社会的战略目标需要农民合作，农民合作首先是金融合作，发展农民的合作事业，需要我党的群众路线回归，需要千千万万的干部会做农民的协作者。

九，优先发展社区型农民互助合作金融，需要有具体的政策。

优先发展社区型农民互助合作金融组织，应该有具体措施：第一，政策扶持，如免税，指令政策性银行为农民互助合作金融组织“批发”政策性贴息贷款（贷给农民互助合作金融组织的贷款年利息不超过3％），或政府成立信贷担保公司，为农民互助合作金融组织获得较大额的贴息贷款提供担保，以增加社区型农民互助合作金融组织的垫本金和服务小农的能力；第二，很长时间（至少50年内）内节制私人资本下乡办金融，特别是中西部地区应该在很长时期内禁止私人银行、外资银行机构进入农村（城市郊区和发达地区可以灵活处理）；第三，准许农民集体所有的土地成为政策性银行或政府担保公司的抵押品，准许农民的承包地、山林、水面、住房等成为农民互助合作金融组织的抵押品；第四，准许农民互助合作金融组织在社区范围内为农民提供贷款服务、并为正规金融机构代理存款业务；第五，政府为农民互助合作金融组织免费培训人才；第六，准许公益组织入股农民互助合作金融组织；第七，准许农民互助合作金融组织形成联合社；第八，将社区型农民互助合作金融组织的审批权和监管服务责任归还农业部系统，农业部农经司及其遍布全国各个乡镇的农村经营管理服务站，要加强对农民互助合作金融组织的会计服务和审计监管。

作者单位：河北大学中国乡村建设研究中心 通讯地址：北京朝外北街蓝筹名座E-2-802室（100020）

附：试验和启示 我的社区养老基金会试验——监利县王垸村养老基金会发展简介 本人2003年加入香港乐施会西南扶贫团队，感知了香港乐施会在极度贫困村庄、通过建立“社区发展基金会”、以此帮助村民脱贫致富和改善社区公共服务的社区发展模式。一个社区（村庄），只要建立起“社区发展基金”，资源就能有效配置起来，其它合作也可以开展起来，以利息收入为基础的社区公共服务也会开展起来。乐施会社区扶贫经验给我的启示是：农民金融合作，也许是农村发展的一个支点和突破口。我开始寻思将这个经验带回中原试验，以此检验社区农民互助合作金融对促进社区由温饱型向小康型转变的有效性。 2004年“中央1号文”第十九条规定：“继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织”。一号文件坚定了我在中原地区选点试验社区合作金融的信心。2005年，第一个试验点选在安徽第一个搞“大包干”的小井庄村，但由于我在乐施会工作岗位的调整，小井庄试验项目由其他同事负责实施了。于是，我在中原寻了另一个试验点——监利县王垸村。 1、试验点背景简介。 王垸村地处洪湖西岸，是一个四面环水的独立村庄，属湖北省监利县汴河镇（原属周河乡，2004年撤销周河乡并入汴河镇）。上报人口1798人，耕地1300亩，可供养殖低湖田1700亩。水产养殖是王垸村的主业，几乎家家户户养殖黄鳝、螃蟹和小龙虾。据官方数据，2006年人均纯收入2400元，2007年人均纯收入为3500元，2008年为4400元。 王垸村是从2000年开始，由种植水稻为主逐步转向水产养殖为主的。随着水产养殖的发展，对资金的需求大增，每年资金缺口至少在1000万元以上。全村每年在银行和信用社通过各种关系借贷500万元左右，年利率在12％左右，如果加上人情交际等寻租成本，恐怕实际年利率不会低于18％。因此，民间高利贷数量也不是小数。水产业虽然比种植粮食产值高，但外在于农村社区的金融安排，不仅抽走了金融利润，还抽走了水产业利润。在支付高利息后，农民每年辛辛苦苦后的实际所得甚少。 特别值得一提的是，随着20世纪90年代后期金融体制改革的不断深入，农行营业部和农村信用社营业部相继在2000年前后退出了周河乡，农民连基本的存款服务都难以获得。自此，王垸村村民存款和贷款都要出村十多公里外的汴河镇上。多少老龄人，手上有点闲钱，不知放在什么地方好，睡觉都不踏实。 我出生在王垸村，父母在，不远游，每年都得回王垸村。由于我在20世纪80年代曾在周河乡担任过一段时间的乡党委书记，每次回家都有村干部来“汇报”村里的工作。村干部每次都特希望我能够给他们出主意、想办法，好快速将王垸村发展起来。我现在是一平民百姓，每次都让村干部失望，但每次我都会给他们讲我所在机构——香港乐施会在云南贵州农村建立社区发展基金会，促进村庄经济发展的做法。每次我都建议村委会终止每年年终给全村老龄人发4万元（人均240元）红包的惯例，成立一个老龄协会，一次性给老龄协会一笔垫本，钓出老龄人手中的闲钱，建立王垸村“养老基金会”，借鉴香港乐施会“社区发展基金”的管理办法管理王垸村“养老基金会”，再用“养老基金会”的利息收入给老龄人发红包。村书记是个明白人，有悟性，说，养老基金会做好了，不仅方便群众、促进经济发展、增加老龄人福利，重要意义在于“以渔生鱼”的发展思路和方法。 我始终坚持一个原则，一定是村民和村干部自己自觉自愿搞起来，我再出手帮助。“助人自助”也是我在乐施会学到的工作方法。建立养老基金会的建议我说了三年，云南贵州社区发展基金是怎么操作也给村干部和部分村民讲了好几次，表面看，好像没有什么效果，但我对村干部和村民有信心，我也有耐心。2006年春节后，我回到北京不久，村书记、主任给我电话，报告王垸村养老基金会成立了，资金规模27万元。请我抽时间回去给养老基金会成员和村干部做一次培训。这对我真是一个惊喜！ 2、选择老龄人承办合作互助金融试验的理由。王垸村终于办起了养老基金会，我非常喜悦。我喜悦的不是“王垸村基金会”，而是“王垸村老龄人养老基金会”。因为，老龄人承办互助合作金融，成功就基本决定了；要是村委会承办互助合作金融，成败就难说了。 老龄人承办的互助合作金融具有很多优势：第一，年轻人借款了，必须得还，因为欠老人的养老钱是有道德压力的；第二，如果运作起来后，遇到政策风险，政府也不便强制关闭和解散养老基金会——同样面临良心和道德压力；第三，人人都要老的，村庄中年人自然是“养老基金会”的促进力量；第四，老龄人虽然老了，手上都有三五千元的闲钱，何况存款又不方便，入股积极性会高，基金会起步会顺利；第五，老龄人都经历过人民公社，都有集体经营的记忆、经验和教训，很多老共产党员和老干部原则性强，参与性和斗争性强，也善于妥协，这是合作金融成功最重要的素质；第六，老龄人有失落和边缘感，承办养老基金会会激发热情，也倍加珍惜荣誉和地位。第七，基金会年终分配几百元年轻人不会在乎，但老人会很在乎和珍惜；第八，年轻人外出多，老人却都在村庄，是村庄的主体人群。在我看来，做农村合作互助金融试验，以老龄人协会承办“养老基金会”是最佳的选择。 这是我在农村工作多年和考察香港乐施会多个“社区发展基金”后的心得。也是我建议村干部将每年4万元红包钱转入“养老经济会”的原因。 3、王垸村养老基金会近3年的运行概况。 王垸村养老基金会是从2006年2月开始起步的，3月正是开始运作，至今有3个年度了。大致情况如下。第一年，入会人数86人，每人2000元股金，股金总额17.2万元，村垫本10万元，养老基金会资金总规模27万元。春放冬收，贷款月利率1.2%（与当地信用社持平），当年本息全部回笼，年利息总收入24631元，会员人均分配280元。管理费为0（会长等5委管委会成员自愿放弃报酬。会计由村会计兼），节余141元。第二年，入会人数增至151人，股金增至30.2万元，村垫本增至50万元，河北大学中国乡村建设研究中心垫本10万元，资金总规模90.2万元。春放冬收，本息全部收回（有2户困难户付息转本），利息收入87846元，人均分配550元。5位管理人员，合计领取补助2620元，节余2251元。 第三年，入会人数增至183人，股金增至36.6万元，垫本不变。资金规模96.6万元。资金已全部贷出，借贷散户109户，村内小集体户4户。年终收回贷款本金92万元，有4户因灾投资失败，申请转本付息。养老基金会当年利息收入和预制厂承包收入合计13.2万元，人均分配650元，合计分配11.9万元，节约1.3万元。 4、管理简介 这个组织的构架和权力结构，几乎和同类组织一模一样，会员大会是最高权力机构、实行理事会领导下的民主决策、民主管理、民主监督……但有如下特点：一是会员小组（8－10人）是养老基金会的基层单元，独享贷款批准权力；二是理事会理事长由村党支部派人担任，监事会监事长由村委会派人出任，并且村会计兼养老基金会会计，监事会拥有否决“问题贷款”的权力；三是干事班子不直接接受村民贷款申请，有否决会员小组批准的“问题贷款”的权力，有调节各会员小组富裕资金的权力。这主要基于三个考虑：一是保证信息对称，二是分权制衡，三是做实监管和监护，确保资金安全。 王垸村养老基金会，采取最简单原始的方法进行日常管理。 第一，集中放款，集中收款，集中分配和结算。贷款需求由各会员小组长汇集，会员小组成员讨论批准、5人以上成员签字后，报干事班子和监事班子审核后放贷，干事长和监事会对小组成员同意的贷款需求有否决权。每年11－12月是水产收获和鱼苗投放的集中时期，也是贷款回笼和贷款投放的集中时期。每年腊月24日，理事会召开会员大会，决算分配，并讨论通过重大事宜。干事班子平时除回访贷款户外，基本无事可做。 第二，养老基金会的日常监管，主要由村委会负责，河北大学中国乡村建设研究中心，每年只是定期派老师学生住村调研，查找管理和监管“漏洞”。 日常工作和管理如此简单，主要是从养老基金会初期发展阶段的管理能力不足的实际出发设计的，是老人们自主决策的。再者，过于烦杂的日常管理，会增加管理成本，小规模基金会无法支付成本。王垸村养老基金会的风险控制主要有五点： 第一，把批准贷款权放在会员小组。贷款指标划分到会员小组，农户需要贷款，就近向会员小组提出申请。会员小组讨论同意贷款申请人的申请、并签字后，报基金会干事班子发放贷款；由于会员小组和贷款人距离最近，信息对称，便于跟踪管理贷款使用，所以，制度规定会员小组拥有贷款批准权和贷款使用跟踪监管权。保证每一个会员都知道自己的钱贷给了谁，并且是自己同意的。参与、监督、民主等等原则不需要拿在口头上说了。 第二，批准贷款权和否决贷款权分离。为防止各会员小组放“人情款”，制度规定干事班子和监事班子拥有否决会员小组批准的贷款案；为了防止村委会“一股独大”可能出现的越权，制度规定村委会没有批准贷款的权利，只有否决“问题贷款案”的权利，但有担保30万元贷款额度的权利；为了防止干事班子寻求“内部人控制”权，制度规定干事班子不直接接受村民贷款申请，只接受会员小组审批后的贷款申请，干事班子也只有“问题贷款案”的否决权，没有直接贷款给农户的权利。 第三，监督权实虚结合。村委会是最大“股东”，所以，制度决定村会计兼基金会会计，并用组织构架保证了村委会是养老基金会监管主体的地位，是实实在在的“参与性”监督。村委会的监督是维护养老基金会既定制度权威的监督。河北大学中国乡村建设研究中心定期住村调研，注重安全问题，如果发现有安全漏洞，会及时和理事会、监事会、基金会干事班子坐下来讨论，提出完善制度的方案，提交会员大会表决。河大乡建中心的监督是为了建设制度。 第四，贷款额度和用途限制。散户贷款不超过2万元，由会员小组成员担保同意；集体户贷款总额不超过20万元，由村委会担保。贷款只能用于本村村民的农业生产和家庭住房改造。第五，2008年起，河北大学中国乡村研究中心的垫本金利息不分配，专用于建立养老基金会风险基金，为防止天灾人祸出现的坏帐风险。风险金比例随着养老基金会规模扩大，要逐年增加，并与未来农村保险业接轨。 5、养老基金会成立后的变化 改善了农村信用服务，方便了群众。虽然规模不大，但对信用社和民间高利贷构成了竞争，信用社服务明显改善，并扩大了对王垸村的信贷规模；高利贷逐年减少，利息也逐年下降，预期2008年后民间高利贷会消失；更重要的是老龄人不再为手上的钱没处藏发愁了。促进了经济发展。去年人均纯收入大幅提高，养老基金会发挥了积极作用。今年春节前后，村民新开池塘400多亩，为2008年增收打下了基础。 老龄人地位提高了，受尊重了，生活更有信心了。几个儿媳竞相找婆婆逼钱变成了求婆婆担保贷款，婆媳关系改善了，促进了家庭和村庄和谐。老龄人一年分配550元的红利，并且有逐年增加的预期，增强了老人幸福生活的信心。 老龄人有了自己的组织，不仅为老龄人提供一些服务，如看望生病老人等，正在考虑建立老人茶社、购置老人健身器材等；此外，老人协会还成为村委会决策帮手和执行监督者。有了养老基金会，村干部和村民对村庄的发展产生了很多新想法，如：老龄协会今年办了一个“预制件厂”服务新农村建设，预制件厂承包给年轻人，当年承包费2.5万元；将分散居住在13个自然村的农户搬迁到新居民点，全村可以节约出非农用地600亩土地，老龄基金会给相对贫困的农户每户3－5万元的贷款，老龄基金会要求村集体将村庄整理后节约出来的600亩土地，划出100亩给老龄协会经营，老龄协会准备用100亩土地修一个水产农资大市场，服务洪湖西岸的数千渔民；2009年年初，老年协会有注册了一个水产品合作社，开始运作统一采购和统一销售了。因为有养老基金会，王垸村人萌发了久违的梦想和激情，并可以通过养老基金会促进实施了。 6、目前还存在的问题。 注册难。养老基金会成立三年来，注册受门槛限制一直难以获得合法主体资格，只能非法生存。虽有县市行政和金融部门到王垸村养老基金会做过调查，公开表示坚决支持的几乎没有，要求解散养老基金会的一直不断。估计再正常运行一段时间后，会得到党政部门重视和支持，但要想得到银监会的支持可能需要更长时间。 融资有限制，资金规模不足。由于注册难和冷风吹，村委会和养老基金会的管理人员一直没有吃下办好养老基金会的定心丸，不敢扩大服务范围。如，吸收非会员的“优先股金”、吸收村民存款。如果王垸村养老基金会准许吸收非会员的“优先股金”，准许吸收本村村民存款，其规模将会成倍扩大。 管理能力有限。村委会和干事班子风险意识不强，对贷款批准权限在小组，贷款否决权限在干事和监事班子的制度，执行还不好；对提取风险金有认识，但执行不力，如2007年就没有按照规定提取风险金。 难以抗拒自然风险和市场风险。不可抗力风险需要农村保险，农村保险业发展滞后，对养老基金会发展也是一个制约。2007年，有两个贷款户遭受灾害，贷款付息转本。小的风险可以用“公益股金”的利息收入对付，但如果发生大面积灾害，就会对养老基金会构成危机。 政府监管和服务缺位。养老基金会的监管和服务工作，法律规定是银监会，但实际上一个县的银监会只有几个人，监管正规金融机构都非常吃力。一个县有成百上千的村庄，银监会根本没有能力为非正规金融组织提供监管和服务。每个乡镇的农业经管部门都有10人左右的专业经管人员，有监管和服务能力，但不是合法的监管和服务主体。 7、政策建议。 大力培育社区互助合作金融组织。王垸村是原周河乡政府所在地，原来设有农村信用社和农业银行营业机构，但2000年前后都撤走了，可见市场化取向的农村金融改革对全国农村发展影响之深。在农村金融市场化的条件下，只有类似于王垸村养老基金会这样的社区合作金融组织，才扎根农村服务农民。也只有类似王垸村养老基金会这样的合作互助金融组织发展起来了，正规金融机构才可以透过社区互助合作金融组织服务农民。因此，社区性农民互助合作金融组织是农村金融服务的基石。 降低注册门槛。按照银监会规定的登记“门槛”，什么文凭要求、从业经历要求、规模要求、办公安全要求……我看全国几乎没有社区互助合作金融组织可以达到注册要求的，这样的“门槛”就是不让农民干互助合作金融。虽然2004年以来中央一号文件年年强调要发展农民互助合作金融组织，但全国登记注册的农民合作互助金融组织不超过10家。假如是真想鼓励农民发展合作互助金融，就应该准许边干边注册，并降低注册门槛。 准许吸收社区存款。像王垸村这样的地方，60年前就有政府正规金融机构提供的存贷款服务，现在百姓存款贷款却要跑到十几公里外的地方。政府不提供金融存贷服务，还不准农民自己为自己提供存贷服务，政府这样做很伤农民心！ 授权农村经营管理站监管和服务农村非正规金融。几个一号文件都强调要帮助农民发展合作互助金融组织，但实际情况是，只有银监会有权执行这个精神，地方政府和其他机构都难以插手，而一个县的银监会才几个人，监管和服务正规银行都忙不过来，要银监会监管和服务全国60万个村庄的社区互助合作金融组织？我在河北省跑了不少乡镇，拿钱参股帮助当地组建农民合作互助金融组织，县乡干部都说“太敏感、不敢搞”，“除非银监会亲自来搞，我们就配合”。银监会实际上成为了农民合作互助金融发展的拦路虎。按照日本、韩国和我国台湾地区的经验，社区养老基金会这类非正规金融组织，归属农业部及其设在乡镇的农村经管站监管和服务。我国每个乡镇都设有农村经营管理站，每站都有5人左右的正式编制，完全有能力承担农村非正规金融服务和监管工作。银监会没人监管和服务，却赋予其权利和义务；乡镇经管站数十万人有能力监管和服务，却不让。这个局面要打破。 政府要加大扶持力度。小农具有先天的弱势，并且还承担着国家粮食安全的重担，所以政府要特别扶持小农。小农从事农业生产，本来利润就很低，如果要支付利率18％的贷款利息，小农是难以承受的。王垸村每年1000万元以上的贷款需求，年支付180多万元的利息，人均1000多元。如果这1000元/人不被外部金融机构拿走，村民人均收入可以上升30％以上。所以，扶持小农互助合作金融，是政府扶持农民的最有效方式。建议政府支持农村金融的资金，直接注入类似王垸村养老基金会这样的农民金融组织充实本金。如果这样，不仅可以大大改善农村金融服务状况和质量，而且也会有力促进农民增收和新农村建设；如果政府不愿意直接拿钱为类似王垸村养老基金会这样的农民金融组织垫本，建议考虑成立土地银行或担保公司，准许农民集体用集体所有的土地在土地银行抵押贷款，充实其村内类似养老基金会的金融组织的本金，农户则可以用自己的承包地在村内合作金融组织内抵押贷款。这样一举多得，既发展壮大了农民合作金融，又可以实现土地产权和土地流转，还可防止大规模土地兼并。 假如王垸村养老基金会的资金规模达到500万元左右，王垸村可以在两年内将村内分散在13个自然村的农户集中搬迁到两个村民新区。500万的规模，可以激活600多亩非农用地，对一个村的意义是非常重大的。同理，对全国的新农村建设和国家粮食安全而言，意义也是非凡的。

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